特殊保障措施研究探讨

　　“摘要”《保障措施协定》为严重损害或者威胁的确定设置了严格的条件。依据《保障措施协定》第2.1条的规定，某一成员方只有认定存在严重损害后才可以实施保障措施。

　　“关键词”保障措施，特殊保障措施

　　我国在加入WTO的谈判中，一些成员国担心我国加入WTO后出口产品快速增长而对其国内市场和国内产业造成冲击和损害，因而针对中国的出口产品设立了“针对具体产品的过渡性保障机制”(transitional product-specific safeguard mechanism，本文简称特殊保障措施)。目前美国、加拿大和印度已经根据我们在《中国加入WTO议定书》第16条的承诺，调整了国内立法。2002年8月13日，印度启动了全球第一期针对中国的特殊保障措施调查，被调查产品为工业用缝纫针。2002年8月19日，美国启动了对坐垫升降装置的特殊保障措施调查。特殊保障措施是保障措施的一种，其某些实施条件与一般的保障措施不同。由于其实施条件比一般保障措施要宽松，而且其他国家可以专门针对中国产品实施这种歧视性的措施，并且由于我国出口产品“物美价廉”的特性，笔者有理由相信在特殊保障措施剩余的有效期内(差不多10年半的时间)，关于特殊保障措施的调查和实施将不不可避免的增多。本文拟就特保条款的具体理解进行相关论述。

　　特殊保障措施是一种专门针对中国产品的歧视性保障措施，其实施的目的、前提条件和实施程序与一般的保障措施有很大的不同。但是，特保毕竟属于保障措施的一种，其设置的目的不外乎有二：一是能够专门针对中国的产品实施，二是能够比较容易的实施。为了能够深入详尽的理解特殊保障措施的实施条件和程序，我们必须首先了解一下一般保障措施的实施条件和程序究竟是如何的严格，才能清晰地把握特殊保障措施实施条件的本质。

　　一、保障措施的实施条件

　　保障措施是WTO依据情势变更原则而设置的一种救济手段，其目的是为了弥补成员国由于履行关税减让和取消其它贸易壁垒的义务而产生的损害。依据GATT第19条、《保障措施协定》和涉及保障措施的相关案例可以确定保障措施的实施要件如下：

　　(一)实体要件

　　(1)不可预见的发展(unforeseen developments)

　　GATT19条第1款(a)规定：“如因未预见的发展或因一缔约方承担本协定义务(包括关税减让在内)而产生的影响，使某一产品输入到这一缔约方领土的数量大为增加，对这一领土内相同产品或与它直接竞争产品的国内生产者造成严重损害或造成严重损害威胁时，这一缔约方在防止或纠正这种损害所必需的程度和时间内，可以对上述产品全部或部分地暂停实施其所承担的义务，或者撤销或修改减让。”因为《保障措施协定》没有关于“不可预见发展”的相关规定，所以GATT19条中关于“不可预见的发展”的效力问题就存在争议，成员方经常在实施保障措施是否就此进行证明而争论不休。但是在韩国奶制品一案中上诉机构明确了成员有义务证明这一点。 另外，必须明确的是GATT1994第19条规定增加的进口必须是“如因未预见的发展和因一缔约方承担本协定义务(包括关税减让在内)而产生的影响…”不可预见的发展必须是缔约方承担GATT协议义务而产生的影响。因此没有承担GATT协议义务的情况下而遭受的影响，就不具有“不可预见的发展”的性质。

　　(2)进口增加(increased imports)

　　进口增加包含以下要素：首先，进口增加必须是无论从质量上和数量上来说，是迫切、突发、急剧和显著的，足以引起“严重损害”或者“严重损害威胁”。 可是，《保障措施协定》并没有明确规定“急剧而显著的增加”的具体条件。例如25%的增加相对于24%的增加来说是否是急剧而显著的，就存在争议。但是这迫使主管机关必须衡量一段较长时期的进口。在衡量完这种进口后，专家小组就可以审查这种进口的异常的增加是否足以急剧而显著。例如，如果相同的进口增加在一年内重复发生，并且如果我们认为该产业系统可以自行解决这种不稳定的状况，那么25%的进口增加就不能够证明实施保障措施的合理性。其次，《保障措施协定》第2.1条中使用的“进口”是现在进行时态的“正在进口”，因此对于主管机关来说，必须要检查最近一段时期的进口，而不应该仅仅调查过去几年的进口。 因此，为了证明进口数量是处于《保障措施协定》第2.1条的增加状态中，国内的机关就必须要考虑调查期间的进口趋势(而不是仅仅比较最近几年的年终进口数据) 因此，“为了证明一个产品的”进口数量正在增加“，主管机关就必须：(一)评价调查期间的进口趋势;(二)通过最近一段时间的进口趋势，进行定量分析，证明这种异常的进口增加是迫切、突发、急剧和显著的，并且由此形成了一种不正常的状况，此时实施保障措施是合理的。”

　　(3)生产同类或直接竞争性产品的国内产业(the domestic industry that produce like or directly competitive products)

　　首先，我们分析一下主管机关确定“国内产业”的步骤。《保障措施协定》第4.1条定义了“生产同类或直接竞争性产品的国内产业”。依据该定义，为了要确定这些“国内产业”，上诉机构认为国内主管机关在采取调查和决定实施保障措施之前，必须遵循以下三步：(1)确定其进口正在增加的特定产品的范围，避免误选不相关的产品;(2)根据WTO规定的标准，确定国内产品与进口增加的产品是“同类或直接竞争性产品”;(3)依据“同类或直接竞争性产品”确定该“国内产业”。

　　其次，在保障措施调查中确定“同类或直接竞争性”的实质性标准是：(1)产品的物理性质;(2)产品能够履行同样的或相似的用途的程度;(3)消费者认为并把产品作为替代产品履行特定的功能并满足一定的需求的程度;(4)为了关税的目的对产品的国际分类。 另外，上诉机构坚持专家组必须确认：处于生产过程不同阶段的产品是同类产品的不同形式还是不同的产品? 比如在美国羊肉保障措施案中，国际贸易委员会将生产羊肉的国内产业扩展为到生产活羊的国内产业是否合法?这个问题就存在争议。再次，国内主管机关必须确立国内产品组中的所有物品和所有特定进口商品都是同类或有直接竞争性的。举例来说，清酒、伏特加、白兰地和威士忌进口都在增加。国内工业只生产清酒和浪姆酒。为了对前四种酒都采取保障措施，主管机关就需要确定清酒和浪姆酒与进口的清酒、伏特加、白兰地和威士忌是同类或直接竞争性产品。最后，调查机关依据所确定的“相同或者直接竞争的产品”来确定“国内产业”。

《特殊保障措施研究探讨》

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