全球治理中跨国智库网络的政策参与能力
摘要：[目的/意义]跨国智库网络已经成为全球治理政策制定的积极参与者，为什么它们能够占据一定的政策决策位置并发挥一定的政策影响力值得研究。[方法/过程]跨国智库网络参与全球治理的过程建立在生产权威的政策知识以塑造政策辩论和议题设置的基础上，具体分析了跨国智库网络生产政策知识和影响政策的微观过程。[结果/结论]跨国智库网络具备的4种能力：知识转换、知识整合与战略思考、政策创新和政策倡议，为国际公共政策决策提供了独特的价值。
关键词：跨国智库网络 全球治理 政策知识生产 政策参与
中外学术界非常关注智库在国际政治中的作用[1-3]，还提出了“智库外交”“智库公共外交”[4,5]的概念。智库本质上是一种生产政策知识的社会组织机构，其主要是通过提供权威的、可信的政策知识和创新性的政策概念来影响政策决策。但是，最近一些学者特别注意到智库的影响是扎根于庞大的社会网络[6]。本文将聚焦于智库运作的这种新模式，即智库网络化，并着重分析跨国智库网络在全球治理政策辩论中的政策参与能力。跨国智库网络可以简单地定义为“不同国家的多个智库组成地区性的或全球性的政策研究网络，或一个智库或多个智库与产业界、利益集团等合作而结成的政策倡议网络”。跨国智库网络参与全球治理的过程也是以生产权威的政策知识来塑造政策议题为基础的。但是，一些重要的问题仍然有待澄清。比如，为什么跨国智库网络在国际公共政策辩论中能够占据一定的位置？大体而言，一个跨国智库网络通常具备以下4种能力中的一种或多种，这些能力使其能够提供权威性的、创新性的政策知识并影响政策议题。具备这些能力是一个跨国智库网络能够发挥政策影响力的必要条件。
1 跨国智库网络的知识转换能力
在政策决策中，跨国智库网络的知识转换能力是指它通过发起研讨活动帮助不同参与主体之间对事物或问题的主观理解达成一致性。在参与国际关系事务时，跨国智库网络必须重视知识转换问题①，其中很重要的一个方面是在科学家掌握的专业知识和使用的术语与决策者所熟悉的政策语言之间的转换[7]。
当科学家参与政策决策，其身份是一位政策专家，人们期望他能为政策制定者和公众提供相关的知识，以为社会推理和政策辩论提供认知基础[8]。虽然科学知识在当今社会因具有科学理性而享有社会权威，但纯粹的科学知识是不能满足政策决策者的要求的。要理解这点，需要研究科学知识是如何生产的。在马克斯·韦伯（Max Weber）有关社会科学的性质和基本任务的研究之基础上，勒博（RichardNed Lebow）对自然科学和社会科学的知识生产的特征进行了比较分析[9]。勒博认为，自然科学，如物理学、化学，探究的是自然宇宙中的普遍规律（general law），而社会科学无法获得这样的知识，因为人类社会不存在普遍的、永恒不变的规律。但是，社会科学研究者立足某个观点或视角，对社会生活进行观察和研究是可能的②。因此，社会科学的目的是从某个视角探究在独特的重要事件中表现出的具体因果关系③[10]。
自然科学家和社会科学工作者们试图知道为什么一个事件会发生，通过研究发现其间存在的因果关系，并归纳概括其发展特征。自然科学家、社会科学家都是在被自己所属的“科学共同体”所认可的内部规则指导下，运用具体的科学研究方法进行研究，并分享、评估、验证、传播相关的知识。自然科学的研究结论只是初步的，有待以后研究的进一步证伪；而社会科学研究则强调观察视角的不同，运用新的视角就能获得新的洞察。由此可见，科学解决真相问题的能力是有限的，科学是不断发展的，某个时期的科学知识不能成为衡量真理的标准，更不能完全凌驾于政治权威之上。
2 跨国智库网络的知识整合和战略思考能力
除了科学知识的转换，跨国智库网络还需要进行知识整合的工作。“知识整合能力”是政策参与方掌握的多种不同信息的相互交流和确证，在尽力减少信息不对称问题的基础上以及在通过产生共情、互相理解而协调不同的价值观的基础上，协调彼此利益关切，让各方一致同意政策研究使用的某个分析工具是合理的，在公开发布的会议纪要、政策研究报告、政策建议提案中可以采用哪些图表、统计数据、重要的指标和标准，以及明确各方尚存在的一些分歧点是什么，原因在哪里。
在现代社会，知识生产在社会不同行业之间广泛分布，某个机构已不能垄断某个领域的知识生产，在决策中必须进行知识整合。因此，就某个具体政策问题而言，分布在不同场域或行业的多个机构，如科学研究机构、大学、智库、工业组织、当地社区、政府部门，都可以提供相关的知识，在它们之间形成了一个新的知识场域。这种状况导致的一个结果是，国际公共政策决策过程中有用的信息和政策知识的供给与需求不匹配。具体而言，有多种表现形式：信息和政策知识供给不足的问题[16]；信息供给过剩（information overload），决策者无法有效地使用；信息源太多太泛，导致信息混乱[17]；还有政策信息和知识之间的相互矛盾。另外，当科学证据成为政策决策的依据时，其随之进入公共知识范畴，科学知识又不得不接受公众的质疑和检验，专家的地位会受到公众的挑战。各方不同的党派利益、立场、价值观会促使他们就决策中的科学知识的不同方面展开争论，比如科学事实，以及科学工具的准确性、可靠性和可信性。
3 跨国智库网络的政策创新能力
跨国智库网络的政策创新能力是跨国智库网络中的专家在扮演“知识掮客”的角色过程中，提出被政府忽略或者政府没有意识到的但是具有重要性的政策议题的能力。这种能力与前面分析的跨国智库网络的战略思考能力有一些细微的区别。跨国智库网络的战略思考能力往往针对的是政府官员已经意识到并在着手处理的政策问题，摆脱国家政府官员的单一视角，更全面地研究问题的本质，并提出一些全面的、整合度更高的政策知识，帮助决策者决策。
由于种种原因，比如关注自己的政治生涯，一些问题永远不会成为民选政府的官员优先关注的事项。而且，国家政府往往不能摆脱自己的利益关切和意识形态思考问题，很多跨国问题就被忽视了。作为“知识掮客”，独立的、自主的跨国智库网络可以组织专家，摆脱一些政治规则的束缚，开放地研究那些政策制定者极力避免的、有争议性的问题。智库专家能够站在战略高度关注影响世界的重大问题，例如大规模毁灭性武器的扩散、气候变化等。
4 跨国智库网络的政策倡议能力
跨国智库网络的政策倡议能力是跨国智库网络利用智库专家的专业数据分析和复杂的科学推理能力单独或与其他利益集体结成政策联盟共同进行有目的的政策倡议。智库是基于可靠的、系统的数据收集和复杂的推理分析，获得一个事物的状态或一个事件的发展脉络的确凿证据。利用大众媒体呈现和传播自己的研究报告和政策证据，是智库影响公共政策决策的一个主要途径。在20世纪的大部分时间里，智库都非常珍视自己的独立研究分析能力。比如，美国智库非常强调要与党派政治、公司保持独立，这些智库想要展示出的形象是它们与那些试图影响美国国会立法的利益集团、外国游说团体很不一样。但是，从20世纪60年代末和70年代初开始，一些美国智库认识到，提供政策知识的机构越来越多，政策知识市场中的竞争越来越激烈，仅靠发行自己的学术出版物并不能保证有效地影响行政官员、国会议员，它们的行动策略开始逐步发生转变，成立了专门的部门，利用有效的营销技术，以直接影响决策者[33]。因此，可以看到，除了通过专业性分析提供证据，智库也越来越重视进行政策倡议活动。特别是，一些智库对政治倡议的重视程度甚至高于其对政策研究的重视程度[34]。
5 结语
西方学术界最早对智库的定义是“独立的、非营利的政策研究机构”，这个定义适合于传统的智库运作模式——智库是“独立地进行公共政策研究、分析和咨询的机构”，强调智库必须不受国家、政党、公司的利益干扰，具有一定的自主性。但是，在全球化的世界，跨国相互依赖加深，各种跨国性问题相互交叉，以及政策咨询市场竞争更激烈，对智库的政策参与能力提出了新的要求。突破传统的智库运作模式，建立跨国智库网络是一种有效的行动策略。进一步而言，一个跨国智库网络还需要具备上述的4种能力中的一种或多种，从而使其能够提供权威性的、创新性的政策知识或/和进行政策倡议，才能影响全球治理的政策决策过程。具备这些能力是一个跨国智库网络能够发挥政策影响力的必要条件。
但是，在实践中，这些能力并不是轻而易举就能获得的。智库的管理者一定要明白这一点：一个跨国智库网络要想具备知识转换、知识整合与战略思考、政策创新和政策倡议等能力，其管理者需要建立起并管理好庞大的跨国社会网络。比如，就知识转换、知识整合与战略思考的能力而言，如果不能组建起跨国性的社会网络，促进政策界和学术界的对话，就不能对一个跨国性问题进行多层面的、多视角的研究。传统的智库运作模式只注重把智库的研究和政策建议向媒体、决策圈的单向传递，没有重视政策分析界和决策界的双向互动。特别要强调的是，跨国智库网络要促进不同国家的政府决策者和非国家行为体（包括政策研究专家、科学研究机构、利益集团、第三部门组织）之间进行开放的、自由的跨国对话，否则是不能进行知识转换、知识整合的。智库的管理者要注重利用“二轨外交”等，通过灵活地吸收不同国家的学者、决策者加入，形成一个跨国对话网络。而且，沟通和整合是长期的、持续的过程，不是短时间所能达到的。据笔者所知，2016年中国为G20峰会轮值主席国，在中国政府的指派下，中国的一些知名智库积极组织并参与“二十国智库”的研讨活动，但是2016年G20峰会结束后，中国的一些智库不再重视参与“二十国智库”的活动。如果不能持续性地就某个问题进行研讨，中国的智库就很难把中国的政策声音和国外的政策诉求进行整合，并提出各方都满意的政策提案。
从组织形式、成员构成来分，跨国智库网络可以分为不同的种类。总体而言，可分为3个种类。第一种是跨国智库，即一个智库在不同国家设立多个分支研究机构，这样的智库有时可以称为“全球智库”，如国际危机集团、卡内基国际和平基金会，或者“地区智库”，如欧洲外交关系理事会。一个智库在海外建立分支机构，它就能够招聘当地的研究分析人员，从而能够收集珍贵的地方信息和积累从不同的分析视角看待问题的能力。比如，清华-卡内基全球政策研究中心（the Carnegie–Tsinghua Center forGlobal Policy）的研究人员一半是中国人，另一半则是来自欧美的学者和研究人员。这种人员结构有助于智库人员相互学习，增进理解。第二种是分布在不同国家的多个智库或/和研究机构通过一个具体的政策研究项目把彼此联合起来，以提高某个政策领域的政策分析能力和解决政策难题的能力。比如在欧盟层面，这样的项目有1974年建立的“泛欧政策研究网络”（theTrans-European Policy Studies Network）和20世纪90年代建立的“欧盟政策研究机构网络”（European PolicyInstitutes Network）。第一种和第二种本质上都是跨国性政策研究网络或跨国知识网络。第三种跨国智库网络是智库发起、推动建立并管理的，包括一个或多个智库以及其他相关的政策参与方共同参与的跨国政策网络。这类跨国智库网络的主要功能是搭建一个政策平台，帮助具有不同利益诉求的政策参与主体之间实现交流、协调和共同理解，他们在相互讨论中形成共识，从而增加生产出来的政策知识之合理性、权威性。与此同时，因为知识与社会力量相结合，进行共同的政策倡议，能够产生更大的政策影响。智库要想更大地发挥政策影响力，不仅要依靠专业分析技能、专业知识的积累，还需要通过主动建立包括众多重要的政策参与者的政策网络，让他们能够相互商议和辩论，这是很重要的。所以，这种类型的跨国智库网络不仅是政策知识网络，还是政策倡议网络，吸纳相关的政策决策参与者，比如政策决策者、社会活动家、企业家、利益集团代表、产业界的领袖等，建立起了一种正式或非正式的跨国性政策网络。
不同类型的跨国智库网络具有不同的政策参与能力。比如，那些只由智库、学术研究机构组成的单纯注重政策研究的跨国智库网络的政策倡议能力就不强。但是，比较而言，单纯注重政策研究的跨国智库网络在参与全球治理的过程中，也有自己的优势。因为它不会受到决策者、利益集团的干扰，独立性更强，而且其运作成本要低很多。智库的领导者对此也要有所了解，根据不同的政策问题和情景采取灵活的策略。由于篇幅的限制，本文没有提供更多的案例来展开讨论。未来的研究将会通过深度的案例研究、跨案例比较，对不同类型的跨国智库网络在不同的跨国政策领域的政策参与能力进行研究。
参考文献:
[1] 钱皓. 兰德公司与美国对华军事政策研究[J]. 国际观察, 2005(6): 19-26.
[2] 钱皓. 美国传统基金会与冷战后的“中国威胁论”[J]. 国际论坛, 2006(6):40-47.
[3] 谭玉, 朱思慧. 外交智库影响外交政策的作用机制研究: 以法国国际关系研究所为例[J].情报杂志, 2019(1):78-73.
作者安德万
《全球治理中跨国智库网络的政策参与能力》
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