协商民主视域下的社会组织协商问题探究
[摘要]社会组织协商作为社会主义协商民主的必要一环，在推进政治建设、社会治理和民生改善中发挥重要作用，尤其在协调政府与群众的关系上更是不可替代的。社会组织的发展为社会组织协商提供了主体条件，各类制度化平台的搭建为社会组织协商提供了实现机制。目前妨碍社会组织协商的问题主要体现在政治协商与社会协商方面，推进社会组织协商需要拓宽协商参与的领域，完善政策和制度设计，提升社会组织协商能力。
[关键词］协商民主；社会组织；社会治理
自1991 年以来，尤其是2006 年以来，协商民主在党中央的倡导推进下逐渐明确了它的性质定位和政治地位。党的十八大以来，习总书记就此做过多次论述，党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步规划了协商民主的发展空间和路径，把推进协商民主“广泛、多层、制度化发展”作为政治体制改革的重要内容，在常规的政治协商之外又提出立法、行政、参政、社会协商，增加了协商的类型和领域，为人们拓展认识和实践的空间提供了起点和可能性。其后，中央又相继出台了具体文件，强调在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中。这就为社会组织参与协商，为解决经济社会发展问题和群众切身利益问题献策出力提供了前提条件和平台。
在新时代中国特色社会主义思想的指导下，社会建设和社会治理备受重视，社会组织发展环境迎来了又一个积极的变化，社会组织的性质和定位被放到了新的基点上，在经济社会发展和改革中的地位作用也得到重新估价，社会组织发展建设面临新的机遇。协商民主为社会组织发展和发挥作用提供了新的空间和动力，而协商民主也从社会发展及参与中获添了新的发展动能。
一、社会组织协商要义的理解
社会组织协商是社会主义协商民主的一个重要组成部分，是社会协商的基本形式。社会组织协商的参与者是以各类社会群体为基础的社会组织、基层自治单位等，协商内容是各类社会事务、民生事项，属于社会建设、社会发展和社会治理领域，主要任务是解决与群众切身利益相关的实际问题，满足群众的物质文化生活需要和社会交往需要，与群众日常生活、社会交往活动更加息息相关。
（一）社会组织协商的性质
社会组织协商的性质，可以从政治和社会两个方面看。从政治层面看，社会组织参与政治协商是推进协商民主制度建设、深化政治体制改革的一个体现。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度作为我国一项基本政治制度，需要完善和改革，社会组织参与协商是完善和改革协商民主政治制度、推进协商民主建设的题中应有之义。扩大政治领域的公众参与面，提高政治民主化水平，需要社会组织参与协商，在协商民主建设方面切实发挥作用。社会组织有参与协商的优势和功能，例如：联系基层群众，代表性强，可以集中反映相关群体和组织的意见，通过社会组织可以有效地汇集民意，吸取民智，化解民怨；专门从事特定行业领域的服务工作，专业性强，对专项事务问题的准确认识判定和解决办法方案的设计，对一些政策的制定实施，有不可替代的作用；跨越特定群体的差异和狭隘性，在特定领域具有特殊的公共性与整体性，处理特定事务过程中可以协调整合歧义的利益和思想。发挥这些优势，对解决经济社会发展重大问题可以起到支持辅助的作用。
从社会层面看，社会组织的发展、建设及其社会协商功能是推进社会建设、社会治理和改善民生的一个重要方面。其一，社会事务的决策、政策及其施行有很多涉及群众利益，社会事务的决策和运作应当符合群众利益和呼声，需要吸纳公众和利益相关者的意见，体现决策的群众性，而社团类社会组织作为群众性组织，为决策部门提供了接触群众的桥梁。群众作为社会建设发展和治理的主体之一，也有必要和应该参与到社会治理过程之中，而社会组织为他们的参与提供了相应的渠道、条件和工具，体现公众在社会治理中的主体性。其二，社会事务决策的科学化，需要社会组织的参与。行业协会商会作为行业性专业性组织，汇聚了行业内的专家，了解特定领域事务的特点和规律，具有智库性质和专业化科学化优势，可以使决策更合理，避免失误。其三，民办非企业单位多是直接从事满足群众物质、精神生活需求及社会交往发展需求的专业化服务机构。经常地直接接触目标人群，提供物有所值的对路的服务产品，是社会组织的基本职能和日常工作。它对群众的切身利益有深切的感受和把握，是社会组织生存发展的基础，为此社会组织也必须付出心力、时间成本。相对于“经济社会发展重大问题”而言，在解决“涉及群众切身利益的实际问题”方面，社会组织尤有优势，对于决策后的实施执行部门而言是值得依赖或借助的伙伴和助手。[1]
（二）社会组织协商的类型
从分类的视角看，社会组织协商可以划分为多种类型。如按参与协商的主体不同划分为内部协商和外部协商，按协商形式的规范化制度化程度划分为正规化协商与非正规化协商，按协商内容及协商主体的性质划分为政治性协商和社会性协商。重要的是后一种划分。
政治性协商属于政治参与，讨论政治事务。具体有两种，一是社会组织作为政协体制的成员，纳入政治协商体制内部的协商，在政协会议上参政议政，运用提案表达意见建议；二是社会组织在权力体制外部，参与政治主体发起的协商。社会组织作为协商活动的客体，作为协商发起者———权力主体开展协商的联系对象或伙伴，如作为邀请对象参与听证会，征求意见。政治性协商分直接协商和间接协商。直接协商是指社会组织作为协商主体，直接表达自己的意见看法，争取自己的利益，如政协参加者，媒体信访；间接协商是指社会组织作为特定群体的代表者，给他的组织成员、目标人群、合作伙伴提供一个表达机会，转达他们的意见呼声，反映他们的利益诉求。
社会性协商包括自我参与的协商和社会参与的协商，是社会组织及其成员就组织内部公共事务、行业领域事务和社会公共事务开展的协商。具体有三种：社会组织内部成员参与，社会组织之间，社会组织与各方面社会主体———利益相关者之间的协商对话。社会协商是社会主义民主的重要形式，有助于奠定民主政治的社会基础，培养社会成员的民主素质，使社会成员成为合格的政治公民。相对而言，在协商民主之中，社会性协商的分布领域、事务容量与频次要大大多于政治性协商，在参与主体与对象上，社会性协商更接近于大众、基层，政治性协商更接近精英、高层。但在分量上，政治性协商居于主导、中心地位，社会性协商居于从属、辅助地位，从对于民主政治建设发挥的效能来说，政治性协商的作用大于社会性协商。[2]
社会组织协商涉及的内容丰富，领域广泛，但重点是社会性事务、基层事务、直接涉及群众利益的事务，显然其社会性、现实性、功利性十分突出。社会组织协商直接涉及的利益矛盾往往容易显化，而化解矛盾的需求更为迫切，其群众基础更为厚重。
二、社会组织协商的功能
社会组织是联系政府与群众的中介纽带和桥梁。社会组织协商的功能与意义，也体现在与政府、与群众的关系上。
从社会组织与群众的内在关系看，社会组织协商有如下功能：
其一，有助于民意的形成、汇聚。社会组织是社会公众组建的，零散的民众通过组织得以集纳、聚合起来。不同的组织是不同群体利益和意志的代表和实现工具，在组织中不同的意见相互交流讨论，形成大体一致的公共的声音和意志，通过社会组织的努力和渠道，不同的民众的意志可以得到汇聚、归纳和集中。汇聚、集中民意以及代表民意，是社会组织的功能和价值所在。
其二，有助于提升民意的质量和影响力。零散的民意纷纭错杂，不统一，莫衷一是，但又有公约数，需要发掘提取出这个公约数，否则就难以形成广泛的行动力、影响力和约束力。组织作为一种整合机制，通过组织的工作，如征集总结提炼，将零散的民意整合成公共的意志，成为一个思想情感意愿诉求的有序体系，提高民意的质量，扩大其影响力，对有关方面形成约束力，达成民意的愿望和目标。
其三，有助于民意的表达和吸纳。组织能够作为群众的代表进入民意表达体制，为民意上达国家提供了制度化的渠道。国家在政治体制和决策机制上，设立了征集、汲取民意民智的制度和渠道，这些制度和渠道有的是直接吸纳民众个体参与，如各类听证会、信访等，有的则是间接吸纳，也就是吸纳特定的组织作为民意代表参与，如人大、政协等。借此组织与相关方面沟通协商，而组织的协商表达，往往比个体的表达更有质量、充分、完整深入，更易于达到实现诉求的目标。
其四，有助于实现民众尤其是弱势群体的有序政治参与和社会参与，均衡表达机会，疏通表达渠道，从而达到善治。[3]社会组织提供进行政治参与和社会参与的制度化渠道，筛选合适的协商参与对象，安排协商日程，组织协商调研，形成协商意见等事宜，从而避免和减少非程序性的过激的参与和非理性的极端的行为，如集会游行、集群上访、集体“散步”、堵截领导、各种“闹”等，这大大有利于促进全社会公民文化的建构，促进公民意识的树立和提升。
其五，组织不仅代表特定群体及其意志呼声，还代表特定的行业和领域的需求与意愿。这两者有一致性，特定行业和领域汇聚了特定的从业者、服务对象和利益相关者；又有差别，特定行业领域涉及的群体可能有不同的利益关系和诉求，每个群体都不能充分地代表这个行业，需要有超出特定群体的公共组织来代表这个行业。行业性组织起到了跨越群体差异、反映行业整体利益和发展需求的作用。行业内部也有众多的成员，行业的个体成员难以反映整体的意志，而行业组织可以整合个体的意见，代言表达公共的意志。
发挥社会组织的协商作用，需要给社会组织提供、扩大和疏通参与的机会和渠道，使社会组织的协商参与制度化法制化有序化经常化，提高参与水平和效果。
就社会组织与政府机构的关系而言，社会组织协商有如下作用：
其一，有助于党和政府了解情况，使决策符合实际，提高可行性，使其得到群众的认同支持，更好地落地，发挥政策的效力；其二，有助于贯彻群众路线，密切党群政群干群关系，疏通社会对公共事务的参与渠道，动员群众的政治参与和社会参与，提高有关部门在群众中的号召力影响力。特别是那些新的社会阶层和边缘群体，往往游离于既定的体制之外，在体制外寻取生存机会和发展空间，自求多福，较少得到体制的资源和惠泽，无缘接受既定体制的约束，与体制力量相对疏远。或者受到体制弊端的诱惑与胁迫，有些新群体的成员与体制内的人员发生灰色交易，进行不当的利益往来，成为腐败的合谋和助力，受到体制健康力量的抑制和弹压，产生利益矛盾。社会协商有助于在新阶层和边缘群体中激浊扬清，反腐倡廉，形成正能量和正向关系，使得新阶层与体制内的健康力量同心同向同行；其三，有助于增加和完善协商民主形式和载体，在政协载体之外，开辟社会协商的有效载体，推进协商民主建设。社会组织作为特定群体的代表，既可以为群众代言，向有关部门反映群众呼声，也可以作为一个平台，搭建群众与政府部门之间联系渠道，让群众和有关部门直接见面，相互沟通，表达意见。
三、社会组织协商发展中的问题
社会组织协商作为一个新事物，在其发展过程中不免存在诸多问题。从目前在若干领域和地区开展的协商实践活动看，有如下问题值得引起重视。
（一）社会组织协商的发展阶段问题
相对而言，政治协商在我国有半个多世纪的历史，发展充分、成熟，正反两方面的经验教训齐备，在主体、内容、载体、程序、承接对象等方面都有相对成熟完善的制度规范，有良好的发展环境，展现出强大的影响力及可见的效果。而社会组织协商作为一个独立的协商类型，已经得到人们的承认，被纳入协商体系之中，但其内涵外延尚待厘定廓清，实践上和制度上都需要探索和实验。
社会组织作为协商民主的一类主体和参与者，理当承担自身角色，发挥特殊作用。社会组织协商民主作为社会协商民主的一种具体形态，更是一个新生事物，尚没有成熟的做法与模式，也未及拓展出畅达的渠道，处在初级发展阶段。至于其与政治协商的关系，也有待于梳理。如何使社会组织协商尽快走上健康轨道，既需要各类社会组织在发挥自身服务功能的同时加强在协商功能发挥方面的理论研究和实践探索，也需要党政部门给予指导，提供宽阔的政策空间，创设协商平台，确保协商能够有所依托。
（二）社会组织的政治协商问题
就目前我国协商民主的制度化、权威性、效果及影响力看，主要体现在政治协商尤其是政协组织的协商层面，政协接纳一些人民团体和社会组织成员作为特定的界别代表参加协商活动。就此而言，现行的协商体制，已有社会组织参与的制度设定，为社会组织的协商参与提供了一些必要的条件和渠道，如文联、科协、社联、青联、红十字会、工商联中的若干行业协会。但这方面的资格与机会问题也是明显的：一是以组织自身的独立身份加入政协参与协商的这些社会组织，基本是“人民团体”，是有体制身份的官方或准官方机构，不是体制外的非官方组织，更非真正的民间组织。二是在其他组织的覆盖之下，是作为其他的、更大的组织下面的成员参与的，不是以本组织自身的身份参与的。如各行业协会商会，多是工商联的成员组织，或是以工商联的名义参与。三是作为社会领域、行业界别的代表身份加入，如经济界、农业界、科技界、教育界、社科界、医疗卫生界、福利界等，不是以所在社会组织的代表身份参与。总之，目前还没有设立社会组织界别，社会组织代表只能分别以行业、人民团体、个人的身份加入政协参与协商。
社团之外，“民非”（社会服务机构）作为民间的民办的社会服务实体，分布的领域很广，数量日见增多，已成为社会组织的最大“家族”，在社会服务、建设和治理中的功能已不可替代，其地位日益加重。但“民非”的协商参与很不够，在协商席位紧张需要有所去取时，“民非”往往被甄选执行者划掉，以致现身机会很少，难得发声，与其实际担负的社会功能和需要表达的内容很不相配。[4]
即使社会组织在政治协商方面有所参与，其参与层次规格也明显偏低，主要在基层，中高层很少，且次序安排也靠后，甚至被先发言者挤掉发言机会，只好以发言稿取代现场对话。社会组织的“麦克音量”小，固然与社会组织发展的水平和活动的领域层面有关，与协商的渠道和机会供给不足有关，也是政治协商中的精英主义“贤达”传统的体现，体制内组织、上层人士和强势群体成员较多，而对于无缘于体制内合法性资源的非正式组织和政治资源贫乏的底层边缘群体来说，现体制给予的参与空间及其逼仄，几乎任何层次的政治协商都没有机会参与，其协商参与权利受到的排斥远大于保护。如2012 年世界艾滋病日，李克强会见防艾志愿者暨防艾民间组织负责人，听取他们对防艾工作的意见建议，间接地给了非正式社会组织协商的机会。其实制定出台一些关系群众利益的政策，特别是涉及基层群众、边缘群体、特殊领域的政策措施，比如救助、流动人口、扫黄打非方面的政策和行动，需要了解这些人群的状况，考虑他们的感受和需求，才能减少我们的行政措施对这些群体产生的负效应或不利影响。
政治参与的制度规范不够完善。一是现有的制度基本上属于“软法”，往往是以相关“意见”和政协规定等“文件”形式出现，政策属性大于法制属性。虽然也有执行力和指导性，但从法治角度看，因其缺乏法律必有的罚则条款，其约束力和强制力较弱，执行中往往打折扣。二是制度规定的内容多偏于宏观、原则，显得笼统，关于协商题目、形式、时限、反馈等具体的操作程序方面的规定少，也不够配套，可执行性差。
四、发展和改进社会组织协商的具体策略
协商民主视域下社会组织的协商功能开始引起人们的注意，其间存在的问题逐步为人们所瞩目，但针对这些问题的化解之道未能得到充分揭示，这对社会组织自身的建设与协商参与的发展殊为不利，亟须突破。
（一）加快社会组织的发育发展过程，加快改革进程，落实促进组织发展的相关政策
社会组织发展与协商参与是一种相互制约互为条件的关系。解决社会组织协商参与问题的对策设计需要考虑改善社会组织发展政策，促进社会组织规范化建设，丰富组织类型，改善社会组织的内外部关系和环境生态，夯实组织发展的基础。
（二）继续解放思想，正确对待社会组织与民主政治建设及协商参与的关系问题
充分认识积极评估社会组织发展及其在协商民主制度中的作用和地位，为社会组织协商民主建设创造良好的积极的思想基础和文化氛围；加强调查研究，组织业界和学术界开展理论研究和应用性对策研究，发现成功案例和经验，总结好的做法，认识规律，指导实践；加强思想舆论工作，破解思想认识问题和政策瓶颈问题，扫清思想积弊和不必要的担心“顾虑”，特别是对体制性传统深厚地区的部分领导干部来说，对社会组织发展及功能端正认识，摆脱成见，对中央倡导的以社会组织为参与主体之一的协商民主从心底承认和重视，特别重要。
参考文献：
[1]蓝军.发挥社会组织在协商民主中的重要作用[N].人民日报,2017-11-29.
[2]谈火生,于晓虹.社会组织协商的内涵、特点和类型[J].学海,2016(02):74.
[3]阎孟伟.社会协商与社会治理[J].南开学报,2015(05):7.
李坚1 王姝雯2
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