房屋拆迁非诉行政执行的困境与变革

　　内容摘要：房屋拆迁非诉行政执行制度存在着形式审查与实质审查之困、高效行政与程序正义之困以及行政救济与法律救济之困。三重困境致使违法拆迁屡屡发生，不仅折损了行政公信力和司法权威性，还演变成了“行政机关自行强拆———高效行政———财政收入增加———政绩提升”的思维逻辑链条。优化、变革房屋拆迁非诉行政执行制度迫在眉睫。变革房屋拆迁非诉执行制度，需明确其司法属性，同时夯实检察机关的监督作用，并从行政赔偿标准、行政赔偿程序、惩罚性赔偿以及行政机关负责人问责等方面进行制度优化。

　　关键词：非诉行政执行;裁定司法制;行政赔偿;赔偿标准

　　一、问题的提出

　　２０１１年《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）的颁行，废止了２００１年《城市房屋拆迁管理条例》。基于民事拆迁法律关系向行政征收法律关系的转变，①《条例》改变了房屋拆迁强制执行权力配置模式，即裁定程序由原先的“行政－司法双轨制”改为“司法单轨制”，但并未明确准予裁定后具体的执行（实施）主体。“......人民政府依法申请人民法院强制执行”的含义模棱两可，到底是由法院予以执行，还是由政府具体实施？②２０１２年，最高人民法院发布了《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》（法释［２０１２］４号，以下简称《规定》），确定了“裁执分离”的非诉行政执行新体制，并对裁定准予执行后具体的执行（实施）主体作出了细化规定。《规定》第九条规定：“人民法院裁定准予执行的，一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施，也可以由人民法院执行。”自此，房屋拆迁强制执行权力配置模式由《条例》时期“裁执合一”模式下的“司法单轨制”发展至《规定》所指“裁执分离”模式下的“裁定司法制”和“执行双轨制”

　　二、房屋拆迁非诉行政执行的困境

　　房屋拆迁非诉行政执行至少存在着三重困境：形式审查与实质审查之困、高效行政与程序正义之困、法律救济与赔偿标准之困。这三重困境一定程度上制约了制度的运行，甚至造成了“劣币驱逐良币”的结果，即违法的行政机关自行强制拆迁替代合法的非诉行政执行。行政机关自行强制拆迁包括三种情形：第一，行政机关不申请人民法院强制执行，直接自行强拆；第二，行政机关已经申请人民法院强制执行，但人民法院尚未作出裁定，行政机关就已自行强拆；第三，行政机关申请人民法院强制执行，人民法院裁定不予执行，但行政机关仍自行强拆。这三种情况皆属违法拆迁的范畴，但在实践中也时有发生。④下文将对房屋拆迁非诉行政执行的三种困境进行归纳与分析。

　　三、房屋拆迁非诉强制执行制度的变革

　　（一）明确非诉行政执行的司法属性

　　将非诉行政执行视为行政强制执行的延伸或辅助行为，进而认定非诉行政执行为行政行为是值得商榷的。本文认为，应通过法律形式对非诉行政执行的司法属性予以明确，将其视为司法权的一部分。具体包括两方面理由：

　　一方面，权力的行使主要有立法、行政、司法、监察四种形式，四种权力的行使都有各自要求、特点和规则。实践中，立法、行政、司法、监察四大权力系统优势也运用其他的行使权力的形式。瑐瑩譬如，行政复议是一种行政司法行为，不能因为复议机关在复议过程中居中裁定而将行政复议视为司法活动。因此，不能仅因非诉行政执行受《行政强制法》规范，而将其认定为行政行为。实际上，《行政强制法》第五章是对非诉行政执行的全过程进行了规定，包括行政机关申请人民法院强制执行、人民法院裁定与执行两部分。前者是后者的前置程序，后者决定强制执行的走向、是非诉行政执行的核心步骤。无论是准予执行还是不准予执行，人民法院均需作出裁定。此种裁定当然属于判决、裁定等生效法律文书的范畴，对此种裁定的执行当然属于对判决、裁定等生效法律文书执行的内容。瑑瑠因此，非诉行政执行具有司法属性，是司法权行使的一种形式。即便过程中存在行政权的运用，也是基于司法审查的需要，司法权主导下行政权的运用。这符合我国权力的配置过程中，“有分工，不分权”的基本原则。

　　（二）夯实检察机关对非诉行政执行的监督

　　非诉行政执行包括“裁定”与“执行”两部分内容。《条例》和《规定》确定了“裁执分离”模式下的“裁定司法制”和“执行双轨制”。基于此，人民法院可能在非诉行政执行过程中扮演“三重角色”：第一，人民法院是裁定者，其需要根据行政机关提供的材料，作出准予执行或不准予执行的裁定；第二，人民法院可能是执行者，直接承担具体的行政执行事务；第三，人民法院是监督者，需要根据当事人提出的执行异议请求或申诉请求，对案件进行审查并作出处理。瑑瑣“三重角色”使人民法院陷入了“既做运动员，又做裁判员”的制度陷阱，不符合自然公正原则的同时，也造成了当事人与人民法院之间的信任危机。据此，有学者提出应当秉持司法的谦抑性，让司法回归裁判权、让行政回归执行权，即法院专注于司法裁判，行政机关自行强制执行相关案件。瑑瑤本文认为，行政机关自行强制执行亦会使其陷入“既做运动员，又做裁判员”的制度陷阱。毕竟行政机关既要发放拆迁许可，又要自行强制执行，这本身就是一种权力的集中。瑑瑥公正性是救济制度的核心，应以行政检察形式，夯实检察机关对非诉行政执行的监督。非诉行政执行检察监督功能价值明显，具体表现为以下两个方面：

　　四、结语

　　“为国也，观俗立法则治，察国事本则宜。不观时俗，不察国本，则其法立而民乱，事剧而功寡。”世界上不存在定于一尊的法治模式，也不存在放之四海而皆准的法治道路。瑒瑠因此，特色非诉行政执行制度的建构应围绕着基本国情展开。房屋拆迁非诉行政执行制度事关民生，应在明确非诉行政执行司法性的同时，发挥检察机关作为法律监督机关的监督优势，并完善行政赔偿与问责制度。同时，良法是善治的前提，应选择合适的时机，以法律的形式对非诉行政执行制度的相关内容进行细化规定。如是，房屋拆迁非诉行政执行制度才能真正走上法治化、规范化的道路。

　　＊应松年＊＊冯健＊＊

《房屋拆迁非诉行政执行的困境与变革》

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