如何做好土地出让“考古前置”工作——以郑州市为例

　　郑州，地处中原腹地，是八大历史文化古都之一，境内有文物古迹 1 万多处，其中，全国重点文物保护单位 38 处 43 项。近年来，随着郑州市加快建设国家区域中心城市，对土地的需求不断增加，如何在保障城市建设用地的前提下，有效保护历 史 文 化 遗 产? 郑 州 市 以 “考古前置”为突破口，积极推进土地出让改革，实现了城市建设与文物保护的协调统一。目前，市区范围内已完成考古供应土地约 13748 亩。

　　取得的主要成绩

　　“考古前置”改革的重要目的是在土地出让前明确考古方面的开发条件：对未发现文物遗存的，直接公开出让;对发现文物且需要“异地保护”的，发掘移存后公开出让;发现文物需要“原址保护”的，调整用地规划公开出让;对发现文物遗存，可进行保护性开发建设的，由文物部门明确保护条件，附条件公开出让。“考古前置”改革完善了招拍挂出让在考古方面的制度缺陷，明确了出让的开发建设条件。

　　满足了企业开发建设需要。消除了企业考古上的风险顾虑，有利于在竞买土地时的投资决策，且在取得土地后也因不再考古，可有效缩短开发建设周期，降低开发成本和开发风险。

　　满足了文物保护需要。改革以前，企业为降低成本，未经考古擅自施工导致文物被破坏等现象时有发生，改革后，土地出让前文物部门在无任何利益干扰的情况下工作，可以最大程度地保护文物。

　　主要经验和做法

　　为确保工作实施，在增加供应环节而不影响土地供应进度的前提下，郑州市通过多种措施，扎实推进此项工作。

　　及时出台相关文件。出台《关于招标拍卖挂牌出让国有土地使用权考古调查勘探发掘前置改革的通知》，自 2018 年 1 月 1 日起，市区范围内以招拍挂方式出让的国有建设用地，全面实施考古前置，确保出让前完成考古工作。

　　科学制订实施方案。制订《郑州市招标拍卖挂牌出让国有土地使用权考古调查勘探发掘工作实施方案》，将考古前置纳入土地储备和供应程序，要求文物勘探在 20 个工作日完成，明确由各区政府负责土地清表、市级土地储备机构负责组织实施考古工作，由文物部门根据调查勘探结果明确处置意见。

　　合理确定费用标准。为便于统一结算，并考虑成本的区域平衡，采取全域通算的方式确定费用标准。根据近 3 年来勘探发掘费用和勘探面积确定按每平方米 34 元计取费用，由市财政统一支付，简化了计费方式和资金拨付程序。

　　联合签订工作协议。对需要考古的宗地，由市土地储备机构、市勘探办公室、市考古研究院共同签订《郑州市考古调查勘探发掘工作协议》，明确权利和义务。对发现文物埋藏和遗存的，待勘探结束后由文物考古研究院直接进行考古发掘，简化了工作环节，提高了工作效率。

　　土地储备和文物考古齐头并进。按照土地出让计划组织土地供应，对于集体土地征收和国有土地收购储备的土地，自签订征收或收购协议开始即对具备考古条件的进行勘探发掘。与土地收储、完善土地出让等手续同期办理，确保考古工作时点和土地供应时点的统一。

　　调整土地供应方式。将考古列入土地成本核算和土地供应价格的确定要素，由文物管理部门根据考古结果明确土地供应意见，并作为公开出让的要件之一;文物考古调查、勘探、发掘费用和清表费用计入储备成本;土地出让评估时，考古条件列入土地评估要素，在土地评估时相应调整土地市场评估价格;在土地供应时综合土地市场评估价、土地储备成本和市场因素等确定出让起始价。

　　建立定期沟通机制，及时解决工作中遇到的疑点、难点问题。针对棚户区改造项目安置区需提前动工需要，优先安排安置房建设项目用地考古工作，对未签订征收补偿协议而又急需开工的，在取得被征地农村集体经济组织同意的情况下开展考古工作。

　　有关意见和建议

　　随着大气治理的不断加强，土方外运难度加大，影响了考古和土地供应的进度;对地面具有一定历史文化价值、但尚未确定文物等级的建筑物、建筑群落因缺乏相应的认定标准无法确定文物等级和文物保护要求，其去留和开发使用条件无法确定，影响供应进度。因此，政策的实施，还需要各部门的配合，根据新政策、新要求，及时解决工作中遇到的新情况、新问题。

　　《如何做好土地出让“考古前置”工作——以郑州市为例》来源：《资源导刊》2018年12期，作者：王宝才; 张磊。

《如何做好土地出让“考古前置”工作——以郑州市为例》

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