基于绿色发展视角的农业补贴政策效率损失的探究

　　摘要:为探讨环境约束条件下的农业补贴效率及影响因素，本文以2004—2013年18个省份的经济社会发展数据为研究样本，在DEA方向性距离函数及其分解方法的分析框架内，评估农业补贴效率及分析效率损失的因素。结果表明：虽然农业补贴总量逐年攀升，但补贴效率并未有效改善，效率损失严重导致农业潜在产出提升空间非常明显；技术效率拉低了农业全要素生产率，同时影响了补贴的效果；虽然要素投入对于补贴有一定的挤出效应，面源污染也充抵了补贴带来的正效应，但产出的增长在一定程度上弥补了挤出效应和面源污染带来的损失。因此，提升技术水平、创新补贴方式、加大对生态农业的扶持力度等应是我国补贴发展的主要方向。

　　关键词:农业补贴；面源污染；方向性距离函数；DEA分解

　　一、引言

　　尽管为了符合WTO规则要求，解决贸易扭曲问题，世界各国都先后对农业补贴政策进行了重大调整，但类似于农资补贴等可能导致价格扭曲的“黄箱政策”依然大量存在。如果秉持“自由市场”的信条来审视补贴制度，这种以价格支持、直接补贴等简单粗暴的方式无疑已经扰乱了市场自由竞争规律；但恰是因为如此，缺乏竞争优势的农业才得以在残酷的市场竞争中生存下来，粮食安全、农民增收，甚至消除贫困等相关问题才能逐渐迎刃而解。受此影响，中国白20世纪50年代以来，开始实施农业补贴政策，并不断增加补贴资金、丰富补贴内容，希冀以此带来粮食安全和农业经济的增长。令人欣慰的是，这种“摸着石头过河”的渐进式改革方式创造了“使用世界7％的耕地养活世界22％的人口”的奇迹，我们也时常引以为傲；实际上，奇迹的背后隐藏着被人忽视的事实——以世界40％的农民养活了7％的非农民①，这也说明我国的农业生产率与发达国家还相距甚远。近年来，不断发展和完善的农业补贴政策纷纷出台，政府期望以此来激发逐渐消失的农业人口红利，为弱势的农业和“贫穷”的农民注射一针强心剂，这也彰显了政府“以农为本”的治国理念。但国内农业补贴现状如何?影响补贴效应的因素有哪些?本文试图从效率的角度分析这一系列问题。

　　二、文献综述

　　农业补贴，是政府财政转移支付的一种，一直秉承着粮食增产与农民增收的主要目的为农业发展服务，正如经济合作与发展组织(OECD)认为，农业补贴政策的主要作用：一是增加农业生产者福利，二是降低农业生产资料即土地的非农化倾向。虽然林毅夫并不主张提高农业部门的补贴来实现工业对农业的反哺，但施行多年的农业补贴政策俨然成为我国不可或缺的农业经济发展“调节器”②。郭宏宝证明了无论是在封闭还是在开放经济的条件下，补贴均被视作能有效改善农业部门与非农部门差距不断拉大的状况，但是就补贴的有效性而言，并没有形成比较统一的论断③。Guyomard等研究了多个国家的农业补贴政策，发现对于农户增收的效果并不明显，而且补贴效率普遍偏低④；中国的农业补贴政策虽然实施了较长时间，效果也差强人意⑤，特别是直接补贴对于产量的促进极其有限@，而且补贴在不同程度上扭曲了市场价格，不利于农产品的贸易自由化⑦。

　　三、分析框架和数据说明

　　(一)生产前沿的构建

　　传统的农业生产框架。本文首先构建一个可能的农业生产集。假设市场中存在N个决策单元DMU(DecisionMakingUnits)，在某一个时期￡内(￡一1…．，T)，每个DMU使用K种投入X一(Xi…．，Xk)∈R去川生产出M种产出Y一(y；，…，y，M)∈R志．，，则第i个DMU(i一1，…，N)的生产可能性集为P一(X；；yf)，表示传统的农业生产框架。含有补贴的农业生产框架。补贴作为一种财政转移支付，在激励农业生产方面起到了重要作用。因此本文在上述生产可能性集的框架内引入农业补贴(Subs)作为一种投入的要素，假设每个DMU使用L种补贴Subs一(SubsI，．．．，Subst)∈R土，，则生产可能性集变化为P一(X；，Subs：；y：)，在该框架内，从政府角度出发，农业补贴被视作资金投入。

　　(二)方向向量——补贴的子向量距离函数

　　环境技术是衡量环境效率的基础，实质上，环境技术给出了生产前沿。Fare等采用传统的投入距离函数定义环境生产技术，并对劳动投入变化进行分解@。本文在F／ire等的基础上进行改进，采用农业补贴(Subs)的子向量距离函数，分别定义在有环境约束和没有环境约束情况下的生产技术，采用投人导向的子向量来度量技术的无效率，分别计算给定产出水平下农业补贴(Subs)的最大收缩比例。根据该思想，本文将在存在环境约束下的生产技术表示为：

　　D（xiSubsiy，b）=supA:（.Sa05.y，b）EP

　　（2）同样，可以得到在无环境约束情况下的生产技术：

　　D.（x，Subsiy）=supx:（x，Subs:y）EP（3）

　　D.（x，Subs；y，b）>1表示第i个DMU的生产过程是无效率的，D，（x，Subs；y，b）=1表示第i个DMU的生产过程是有效率的。在有环境约束条件下，Subs，/D，（x，Subs；y，b）表示在给定的投人产出第i个决策单元的最优农业补贴额度；同理，在无环境约束条件下，Subs，/D，（x，Subs；y）表示在给定的投入产出第i个决策单元的最优农业补贴额度。因此，在存在环境约束下农业补贴的子向量距离函数可以通过求解线性规划方程得到。

　　四、实证结果与数据分析

　　按照问题导向，将实证分析步骤分为以下几个部分：农业补贴的效率损失、有效补贴额度变化、农业的潜在产出、农业补贴的成本效应分解。

　　(一)农业补贴的效率损失

　　1．补贴的效率损失方向距离定义了决策单元DMU与前沿面的差距，其倒数则可以衡量该决策单元的效率。根据效率指标与实际补贴额度，可以求得有效补贴额度。表2给出了各年份农业补贴效率的前沿面省份、补贴效率均值、实际补贴总额和有效补贴总额数据，其中有效补贴总额为各省份实际补贴额度与其效率乘积的加总。由表2可以得到：第一，农业补贴的效率损失严重。均值反映了参与评价省份的平均水平，各年份效率损失超过0．5，虽然在2008年和2009年有所反弹，但总体呈现逐年下降的趋势。第二，补贴总量上升并未有效改善效率损失严重的状况。有效补贴总额的比例不足五成，2009年达到峰值0．48之后逐渐下降，2013年仅为0．38，说明补贴额度的扩大并未产生明显的规模效应，反而因效率损失使实际补贴总额的比例降低。第三，前沿面省份呈现两种情况。一是欠发达地区云南和山西，补贴少的同时产值也少，因此处于效率前沿面；二是农业大省山东、江苏和辽宁，它们补贴适中、产值较高，因此处于补贴效率的前沿面。

　　2．有效补贴额度的变化有效补贴，是指在农业生产中发挥作用并激发产出的一部分补贴。由图1所示，有效补贴额度在2004—2009年增长幅度较大，但在2009年之后，虽然实际补贴额度上升明显，但有效补贴的额度却增长缓慢，补贴效率的损失逐渐增大，正如前文所44言，国家的财政补贴支农政策并未出现很好的“规模效应”。究其原因：第一，在1997—2000年之间，农民收入连续4年大幅度下降，2001—2003年期间，粮食产量又出现了逐年减产的情况。党中央认识到“三农”问题已经对整个国民经济发展形成了很强的制约，解决农业发展问题、实现农民收入增长和缩小城乡收入差距等已经成为中央以及地方政府的头等大事，因此，中国经济改革的重心转向广袤的农村地区。为了促进农村经济的发展，自2004年起，国家连续发布了15个(2004—2018年)关注“三农问题”的“一号文件”o，因此在2004年之后，国家对于农业的扶持力度逐渐增大，仅本文收集到的18个省份的数据中补贴总额就由2004年的150亿元左右上升到2013年的1400亿元左右，近10倍。第二，农业财政政策的变化也起到了关键作用。2003年起，中国用于“三农”的投入首次超过了2000亿元，之后政府对“三农”支持力度之强、投入规模之大、增加幅度之快，都是前所未有的，加之国家针对农业的方针政策已由“多予、少取、放活”转变为“基本不取、多予与放活并重”，政策的转变很大程度上促进了“以工补农、以城带乡”的反哺农业机制的形成，极大地促进了农业生产的发展∞。而农业补贴也受此政策的影响，补贴力度逐渐加强，额度逐渐增大，但这在短时间之内并没有改变农业生产效率低下的现状，补贴效率损失严重依然持续存在，因此有效补贴额度却增长缓慢。2008年之后，全球金融危机不仅对进出口依赖较强的制造业造成了巨大的冲击，而且通过制造资金流不畅、消费需求下降、人民币升值等不利因素对中国农产品进出口带来了显著的影响，这一影响最终传导到农业生产者——农民身上，使其收入的增长显著放缓。

　　(二)环境约束下农业补贴成本效应及分解

　　1．时间趋势的动态分析△CE从补贴的角度定义了农业面源污染的成本效应。△CE小于1表示在其他条件不变的情况下，维持现有的产出与污染水平，需要提供更多的农业补贴；反之则需要更少的农业补贴，如图3所示。在研究时间范围内，大致上可将补贴阶段划分为三个阶段：第一阶段为成本上升期，具体为2004—2006年；第二阶段为成本减少期，具体为2006—2008年；第三阶段为平稳期，具体为2008—2012年。有必要说明的是，虽然2012—2013年补贴成本有明显上升，但由于数据限制，并未将该阶段纳入以上三个阶段之内。通常情况下，不少学者按照流入农业部门的剩余，将农业支持政策阶段大致划分为三个重要的阶段：农业“负保护”阶段(1993年以前)、由“负保护”向“正保护”转变阶段(1994—2000年)、快速增长阶段(2001年之后)。本文的研究范围数据均属于快速增长阶段。虽然未获得2004年之前的数据，但从趋势上看，2004年之前的农业补贴成本也均大于1，中国政府从2000年开始，国家开始在江西试点取消农业税，然后逐步减免，2004年开始，全国各地逐步取消农业税，并于2006年1月1日起，全面取消农业四税(农业税、屠宰税、牧业税、农林特产税)，税收的取消提高了劳均粮食产量，而且农民收入的增加减少了城乡收人差别@，而补贴政策的实施与农业税收的共同作用，在很大程度上也提高了农民种粮的积极性，因此在图形上表现出补贴成本效应下降的趋势。2008年开始，金融危机的冲击，致使农民收入放缓@，但这一时期的农业补贴不断提高，冲抵了金融危机带来的负面影响，使补贴的成本维持在相对平稳的态势。2013年之后，补贴成本上升明显，但囿于数据限制，并未给出2013年之后的趋势，因此本文不做进一步分析和说明。

　　2.空间维度的静态比较

　　在表3中，本文计算了在环境约束条件下18个省份农业补贴的成本效应均值。从整体上而言，

　　18个省份环境约束条件下的平均成本效应为1.0063，意味着提高农业补贴总量存在一定的压力。这种压力一方面来源于经济的增速放缓，另一方面是由于1978年之后的家庭联产承包责任制的施行，这种“以户为单位，分包到户”的方式虽然大大提高了农民的积极性，但长期的小规模、粗放的农业生产方式带来了农业面源污染的加重。据不完全统计，2015年全国的农业面源污染指标中，总氮（TN）为851.25万吨，总磷（TP）为110.73万吨，化学需氧量（COD）为1434.96万吨，而这几项指标在1998年仅为738.45万吨、76.5万吨、

　　1260.25万吨。从空间上的比较可以看出，安徽、甘肃、河北、黑龙江、江西、宁夏、陕西、四川等地农业补贴的成本效应还未达到1，提升补贴的规模有助于“正产出”的提高或“负产出”的下降；而辽宁、山西等地虽然在前文的补贴效率计算中处于前沿水平，但是补贴规模的扩大可能引起农业补贴成本的增加。

　　1、胡凌啸、周应恒：《农机购置补贴政策对大型农机需求的影响分析——基于农机作业服务供给者的视角》，《农业现代化研究》2016年第1期。

　　2、谭智心、周振：《农业补贴制度的历史轨迹与农民种粮积极性的关联度》，《改革》2014年第1期。

　　3、吕炜、张晓颖、王伟同：《农机具购置补贴、农业生产效率与农村劳动力转移》，《中国农村经济》2015年第8期；吕新业、胡向东：《农业补贴、非农就业与粮食生产—一基于黑龙江、吉林、河南和山东四省的调研数据》，《农业经济问题》2017年第9期。

　　4、何树全：《中国农业支持政策效应分析》，《统计研究》2012年第1期。

　　5、肖国安：《我国粮食供求中短期预测》，《经济学动态》2005年第3期。

《基于绿色发展视角的农业补贴政策效率损失的探究》

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