改革开放四十年来华留学教育政策的演进与走向

　　[摘 要]改革开放四十年，来华留学教育政策的演进呈现出五个方面的特征：政策目的由政治外交本位向教育本位转变，管理体制由中央集权向地方分权、简政放权、放管结合转变，办学主体由政府向学校转变，管理模式由差异化管理向趋同化管理转变，政策取向由外延扩张向内涵发展转变。我国来华留学教育政策有效促进了留学教育事业的发展，但也存在着政策层级低、政策制定滞后、政策配套缺乏、政策执行不一等问题。针对这些问题，在未来应该推动来华留学教育立法、提高政策制定的效率、完善政策配套、强化政策执行。

　　[关键词]改革开放;来华留学;政策;演进;走向

　　党的十九大报告强调， “要根据新的实践对经济、政治、法治、科技、文化、教育……等各方面作出理论分析和政策指导，以利于更好坚持和发展中国特色社 会 主 义。”[1]来 华 留 学 教 育 政 策 是 教 育政策的重要构成。对改革开放以来来华留学教育政策的演进与走向进行研究，对新时代更好地完善来华留学教育政策，做好来华留学教育工作具有重要的意义。戴维·伊斯顿认为： “公共政策是对全社会的价值作权 威 性 分 配。”[2] (P129)哈 罗 德·拉斯韦尔与亚伯拉罕·卡普兰认为： “政策是一项包括目标、价值与策略的大型计划。”[3] (P71)詹姆斯·安德森认为：“政策是一个有目的的活动过程，而这些活动是由一个或一批行为者，为处理某一问题或有关事务而采取的。”[4] (P4)陈孝彬等认为： “政策是 指 国 家、政 党 等 为 实 现 一 定 时 期 的 政 治、经济和社会发展目标或解决特定的社会问题而制定的行为规范和准则，表现为一系列的纲领纲要、发展规 划、 法 律 条 令、 行 政 决 议、 措 施 方 法 等 形式。”[5] (P117)以上有 关 政 策 的 含 义 虽 然 表 述 不一，但包含政策的基本内涵：政策的制定主体通常是政府、政党或某一组织;具有明确的目的、目标或方向，具有价值取向;是一个涵盖政策制定、政策执行等环节的过程。本文中，来华留学教育政策指党和国家在高等教育领域，为推动来华留学教育发展而直接或间接作出的制度安排和规范，表现为法律法规、规划纲要、行动计划、部门规章以及一系列规范性文件等。本文拟在阐述来华留学教育政策演进及其特征的基础上，对来华留学教育政策存在的问题 进 行 分 析，并 就 政 策 的 未 来 走 向 提 出 建议。

　　一、改革开放四十年来华留学教育政策的演进过程

　　1978年，党 的 十 一 届 叁 中 全 会 召 开 前 后，来华留学教育事业得到恢复和发展。适应改革开放和经济社会 建 设 的 需 要，来 华 留 学 教 育 政 策 不 断 调整、发展和提升。

　　1979年5月，教 育 部、外 交 部、文 化 部 和 公安部联合发布了 《外国留学生工作试行条例 (修订稿)》，对 “文化大革命”时期的来华留学教育政策进行了修正，将来华留学教育政策调整为 “为加速 实 现 我 国 的 社 会 主 义 现 代 化 建 设 服 务 ”。[6](P892)

　　自1981年1月1日起实施的 《中华人民共和国学位条例》明确规定，来华留学生可以依法申请学位，为授予来华留学生学位提供了法规依据。

　　1985年10月，经国务院批转，国家教委、外交部、文化部、公安部和财政部联合颁布了 《外国留学生管理办法》，强调了来华留学教育对我国与世界各国开展 “教育、科技、文化交流和经济贸易合作”的促进作用。[6] (P910)

　　塬国家教委于1989年6月发布的 《关 于 招 收自费外国来华留学生的有关规定》将招收自费留学生的审批权下放到了省一级教育行政部门，扩大了接收来华留学生的高等学校的范围，同时，赋予了高等学校自主招生的权利，为高等学校积极参与国际学生流动市场，真正实现来华留学教育的发展创造了有利条件。

　　教育部、外交部、公 安 部 于2000年1月 发 布的 《高等学校接受外国留学生管理规定》既是对改革开放后来华留学教育政策调整及管理工作实践的系统总结，更是对进入新世纪发展来华留学教育的前瞻性、制度性安排。在高等学校来华留学教育管理体制上，该文件明确了教育行政部门与高等学校的职责权限，较之前的规定进一步扩大了高等学校在来华留学生招生与管理方面的办学自主权。

　　2010年7月，《国家中长期教育改革和发展规划纲要 (2010-2020年)》 (以 下 简 称 《纲 要》)发布实施。《纲要》要求 “进一步扩大外国留学生规模。增加中国政府奖学金数量，重点资助发展中国家学生，优化来华留学人员结构。实施来华留学预备教育，增加高等学校外语授课的学科专业，不断提高来华留学教育质量”。[7]

　　2010年9月，教育部印发的 《留学中国计划》是我国在来华留学教育方面的第一个战略性指导计划，它的出台适应了新的形势下发展来华留学教育事业的迫切和长远需要，具有重大的现实和战略意义。

　　2016年2月，中 央 办 公 厅、国 务 院 办 公 厅 发布 《关于做 好 新 时 期 教 育 对 外 开 放 工 作 的 若 干 意见》，要求 “加快留学 事 业 发 展，提 高 留 学 教 育 质量”，并且提出 “优化来华留学生源国别、专 业 布局，加大品牌专业和品牌课程建设力度，构建来华留学社会化、专业化 服 务 体 系，打 造 ‘留 学 中 国’ 品牌”等具体举措。[8]

　　2017年7月 施 行 的 《学 校 招 收 和 培 养 国 际 学生管理办法》对新形势下来华国际学生的招收、培养与管理进行了规范，进一步明确了高等学校的办学主体地位。

　　二、改革开放四十年来华留学教育政策演进的特征

　　改革开放以来，来华留学教育工作方针经历了从 “学 习 上 严 格 要 求，认 真 帮 助;生 活 上 适 当 照顾，严肃管理”到 “深化改革、加强管理、保证质量、积极稳妥发展”再到 “扩大规模、优化结构、规范管理、保证质量”的转变，我国对来华留学教育的认识逐步深化，来华留学教育政策亦逐步走向成熟。整体上看，来华留学教育政策在改革开放四十年的演进中呈现出以下特征。

　　(一)政策目的由政治外交本位向教育本位转变

　　改革开放之初及其后较长的一段时期内，来华留学 教 育 政 策 目 的 以 政 治 外 交 为 本 位。1979年5月发布的 《外国留学生工作试行条例 (修订稿)》(以下简称 《条例》)强调了来华留学教育政策的 “国际主义义务”目的和 “应遵循我国的外交政策” 的方针。[6] (P892)1985年10月，国务院在批转国家教育委员会、外交部、文化部、公安部、财政部 《外国留学生管理办法》 (以 下 简 称 《办 法》)的通知中强调， “接受和培养外国留学生，是我国对外交往中一项具有战略意义的工作。”[6] (P910)《办法》指出，“接受和培养外国留学生，是我国应尽的国际主义义务，也是促进我国同各国教育、科技、文化交流和经济贸易合作，增进我国人民同各国人民之间的友谊和了解的一项具有战略意义的工作，应当积极 认 真 地 做 好。”[6] (P910)此 时，来华留学教育政策已然呈现出明显的政治外交本位特征，其政策目的首先强调的是履行国际主义义务，促进我国与世界各国之间在各领域的合作与交往。

　　2000年1月 颁 布 实 施 的 《高 等 学 校 接 受 外 国留学生管理规定》 (以下简称 《规定》)将该文件制定的目的界定为， “为增进我国与世界各国人民之间的了解和友谊，促进高等学校的国际交流与合作，加强对 接 受 和 培 养 外 国 留 学 生 工 作 的 规 范 管理。”[9]来华留学 教 育 政 策 目 的 逐 步 由 政 治 外 交 本位向教育本位转变。此后，教育部门出台了 《关于改革外国留学生学历证书管理办法的通知》 《教育部关于 印 发 〈来华留学生医学本科教育 (英 语 授课)质量控制标准暂行规定〉的通知》 《教育部办公厅关于试行普通高等学校外国留学生新生学籍和外国留学生学历证书电子注册的通知》 《教育部关于规范我国高等学校接受外国留学生有关工作的通知》《留学中国计划》等文件，对来华留学教育涉及到的学历证书、质量控制、学籍注册及管理模式等进行了明确，来华留学教育政策育人的内涵不断丰富，育人的 体 制 机 制 不 断 健 全。2017年7月 实施的 《学校招收和培养国际学生管理办法》 (以下简称 《管理办 法》)将 该 办 法 制 定 的 目 的 界 定 为 “规范学校招收、培养、管理国际学生的行为，为国际学生在中国境内学校学习提供便利，增进教育对外交流 与 合 作，提 高 中 国 教 育 国 际 化 水 平。”[10]来华留学教育政策的目的呈现出教育本位特征。

　　(二)管理体制由中央集权向地方分权、简政放权、放管结合转变

　　改革开放之初，我国实行的是高度集权的来华留学教育管理体制。在这种管理体制下，来华留学生的招生、教学、管理等事项的管理权限高度集中于中央政府部门。随着改革开放的逐步深入，这种管理体制逐渐被打破，由中央集权向地方分权、简政放权转 变。1985年5月 发 布 的 《中 共 中 央 关 于教育体制改革的决定》明确提出，“改革管理体制，在加强宏观管理的同时，坚决实行简政放权，扩大学校的办学 自 主 权。”[11]适 应 这 一 要 求，1989年6月发布的 《关于招收自费外国来华留学生的有关规定》(以下简称 《自费留学生规定》)将招收自费留学生 的 审 批 权 下 放 到 了 省 一 级 教 育 行 政 部 门。1993年2 月 印 发 的 《中 国 教 育 改 革 和 发 展 纲 要》提出，“逐步建立政府宏观管理、学校面向社会自主办学的体制”。“在政府与学校的关系上，要按照政事分开的塬则，通过立法，明确高等学校的权利和义务，使高等学校真正成为面向社会自主办学的法人实体。”[12]2000年1月实施的 《高等学校接受外国留学生管理规定》 (以下 简 称 《管 理 规 定》)就地方和学校的管理职责进行了明确，确立了教育部统筹管理、地方教育行政部门协调管理、学校自主办学的管理体制。

　　新世纪以来，来华留学教育体制改革不断走向深入。2004年5月，在 国 家 行 政 审 批 制 度 改 革 的宏观背景下，国务院发文取消了学校招收外国留学生的资格 审 批。2010年7月 颁 布 实 施 的 《国 家 中长期教育改革和发展规划纲要 (2010-2020年)》提出，“以转变政府职能和简政放权为重点，深化教育管理体制改革。”[7]2017年7月施行的 《管理办法》规定，国务院教育行政部门 “可委托有关单位 和 行 业 组 织 承 担 国 际 学 生 的 管 理 和 服 务 工作”。[13]2017年9月，中共中央办公厅、国 务 院 办公厅印发的 《关于深化教育体制机制改革的意见》进一步提出， “深化简政放权、放管结合、优化服务改革，把该放的权力坚决放下去，把该管的事项切实管住管好，加强事中事后监管，构建政府、学校、社会之间 的 新 型 关 系。”[14]伴 随 着 教 育 管 理 体制改革的深入推进，来华留学教育管理体制逐步向教育行政部门宏观管理、学校自主办学、有关社会组织作为第叁方机构承担部分管理和服务职能的管理体制转变。

　　(叁)办学主体由政府向学校转变

　　改革开放初期，在当时的管理体制下，我国教育部门直接参与来华留学教育的具体办学，是来华留学教育事 实 上 的 办 学 主 体。1979年5月 发 布 的《条例》规定，教育部是来华留学生工作的归口管理部门，并负责拟订留学生接受计划、入学前的审核、安 排 和 分 配 入 学、处 理 有 关 教 学 事 项 等。[6](P897)依据该 《条例》，学校对留学生进行休学、煺学处理，必须报教育部批准;留学生改变专业、延长学习时间、转学、提前结业等事项亦须经派遣方提出，由教育部批准。随着改革开放的推进，包括来华留学教育在内的教育体制改革逐渐被提上议事日程。1985年5月 发 布 的 《中 共 中 央 关 于 教 育体制改革 的 决 定》提 出 扩 大 高 等 学 校 的 办 学 自 主权，将高等院校 “有权利用自筹资金，开展国际的教育和学术交流”作为扩大高等院校办学自主权的内容之一，并提出 “要通过各种可能的途径，加强对外交流，使我们的教育事业建立在当代世界文明成果的基础之上。”[15]在此背景下，1985年10月颁布的 《办法》则取消了对留学生学习不及格开除学籍以及因严重违纪给予开除处分须报上级主管部门批准的规 定，将 这 些 权 力 归 还 给 接 收 留 学 生 的 院校。[6] (P897)相关论文可参考：“一带一路”沿线国家来华留学教育近10年发展变化与策略研究

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　　[21] 许涛.中外合作办学———中国教育国际合作与交流新趋势 [J].中国高等教育，2017，(8).

　　[22] 教育部.来华留学工作向高层次高质量发展 [EB/OL].http：//www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/gzdt_gzdt/s5987/201803/t20180329 _ 331772. html，2018-8-11.

　　[23] 陈振明.公 共 政 策 学———政策分析的理论、方 法 和技术 [M].北京：中国人民大学出版社，2004.

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