中国的准宪法解释机制：原理与实践
摘 要：宪法所列举的宪法解释权并不排斥各国家机关在履行宪法义务、推进宪法实施过程中所进行的准宪法解释。准宪法解释在外观上不同于正式宪法解释，但同样具有宪法解释的功能与作用。正式宪法解释与准宪法解释并存的宪法解释格局符合我国的国家权力配置理论。活跃的准宪法解释实践析出并塑造了中国的宪法规范，使宪法真正得以被实施和适用。明晰两种有权宪法解释的存在有助于弥合宪法理论与宪法实践之间的落差。
关键词：宪法解释；正式宪法解释；有权解释；准宪法解释；宪法实施
引言
学界对于宪法解释的讨论很多，多数研究以宪法教义学为视角，试图界定我国现行《中华人民共和国宪法》（以下简称为《宪法》）上宪法解释的概念，并讨论宪法解释权的归属。尽管众多学者对于宪法解释的概念界定并未达成共识，但是几乎都依据现行《宪法》第67条第1款所规定的宪法解释主体和解释对象，将宪法解释等同于有权解释或正式的宪法解释。
一、正式宪法解释的规范分析
宪法解释作为宪法学的基础概念之一，在既有的学术语境下，经常与宪法实施、违宪审查、宪法监督等概念交替使用，但诸概念之间的关系尚未厘清，宪法解释概念本身的范畴和分类也一直存在争议。这一方面是因为学者们在定义宪法解释时借鉴了不同的宪法基础理论，另一方面也是由于学者们试图从多个维度找寻能够沟通中国宪法的规范与实践、最具解释力的概念建构之路。
本文并不打算再定义宪法解释的概念，仅作必要说明。就学理而言，宪法解释是指从宪法文本中提取其一般规范内涵和特定含义的活动，是一种特殊的法律解释。[ Rytter, J,Constitutional Interpretation BetweenLegalism and Law-Making,Scandinavian Studies inLaw, Vol.52,2007,pp.256.]而根据我国的主流学说，宪法解释被定义为有权解释机关根据宪法的精神和原则对宪法条文规定进行的具有法律效力的说明，其具有与宪法层面的效力。[《宪法学》编写组编：《宪法学》，高等教育出版社2011年版，第35、37页。]该定义强调了宪法解释的宪定有权主体和宪法解释的效力层级，对学理上的宪法解释进行了限缩。根据该定义，我们很难观察到相应的解释行为。据此，相关研究通常认为我国不存在正式的宪法解释。而宪法解释又被认为宪法实施的首要途径，[ 刘国：《宪法解释之于宪法实施的作用及其发挥——兼论我国释宪机制的完善》，载《政治与法律》2015年第11期，第45页。]这是否意味着现行宪法没有得到解释也没有得到实施呢？事实可能并非如此。我国现行宪法正不断从语义宪法走向规范宪法，这已逐渐成为学界共识。那么，这是否又意味着规范与实践之间出现了落差？是故，我们有必要重新审视我们的宪法条文，去捕捉宪法条文背后的真实意味。
基于宪法学研究的立场和方法，对于宪法解释的研究应从实定宪法的相关条款出发和展开，尤其在我国现行《宪法》第67条第1款已明确授予全国人大常委会“解释宪法，监督宪法的实施”职权的情况下。那么，以该条款为起点，我们是否能够尝试回答宪法解释主体的问题呢？在回答这个问题之前，我们需要再次申明，宪法解释的“终局性”和“排他性”是两个不同的概念，何种机关提供最终或权威的宪法解释是一个问题，而解释是否可以或应该由不止一个解释机关做出则是另一个问题。明确上述的基本区分有助于让我们认清所回答问题的本质。根据上述区分，能够对该条款文意之可能作出如下列举：1.全国人大常委会拥有“终局的”“排他的”宪法解释权；2. 全国人大常委会拥有“终局的”“非排他的”宪法解释权；3. 全国人大常委会拥有“非终局的”“非排他的”宪法解释权。那么，何者为对该条款较合适的理解呢？我们有必要结合历史解释、目的解释、体系解释、比较法上的参考来进行分析。
1.全国人大常委会拥有“终局的”“排他的”宪法解释权。该理解为我国学界所约定俗成的理解。大多数持该观点的学者都通过下述论据来支撑其论点：首先，现行《宪法》中有且只有第67条第1款写明“解释宪法”，因此，仅有全国人大常委会为有权解释主体，现行《宪法》所设定的宪法解释权具有专属性和排他性；[ 张翔：《两种宪法案件——从合宪性解释看宪法对司法的可能影响》，载《中国法学》2008年第4期，第111页。]其次，相关研究多以“我国采取立法机关解释宪法的制度”[ 蔡定剑著：《宪法精解》，法律出版社2004年版，第299页。]“全国人大常委会始终是宪法解释的主导机关”[ 姚岳绒：《宪法解释权归属的文本分析》，载《华东政法大学学报》2011年第5期，第11页。]之类的论断来作为立法者原意的还原；再次，其他国家机关仅有适用宪法的权力而无解释宪法的权力。
2. 全国人大常委会拥有“终局的”“非排他的”宪法解释权。近年来，基于宪法学理论的推演以及对我国宪法实践的观察，该种理解逐渐被更多学者所采纳。持该观点的学者们认为，首先，现行《宪法》对于宪法解释权的列举并不必然意味着其他国家机关无权解释宪法，在逻辑上，无法直接通过前者得出后者；[ 黄卉：《合宪性解释及其理论检讨》，载《中国法学》2014年第1期，第296页。]其次，在采纳“立法机关解释制”的国家中，并非仅有立法机关拥有解释权，例如英国即存在司法机关和立法机关共享解释权的情况。[ Michael J. Perry, Protecting Human Rights in aDemocracy: What Role for the Courts,Wake ForestLaw Review,Vol.38 ,2003,pp.670-673.]同时，在采用司法机关解释制或是遵循“司法至上”的国家，并非仅有司法机关能够对宪法作出解释，也被越来越多人所接受。“主导”或“至上”更多代表的是宪法冲突下的“最高性”和“权威性”。[ Gant, S. E,Judicial supremacy and nonjudicialinterpretation of the constitution, HastingsConstitutional Law Quarterly, Vol.24 ,1997,pp.364-365. ]再次，基于遵守和实施宪法的义务，各国家机关当然享有解释宪法的权力，宪法解释是宪法实施的前提条件。
二、准宪法解释概念的界定
为了容纳上述各国家机关在实施宪法的过程中形成的宪法解释，并将之与宪法所列举的正式宪法解释区分开来，我们尝试提出“准宪法解释”的概念。准宪法解释概念存在功能主义导向，但并非不受宪法规范的约束。相较于宪法所列举的有权解释而言，其在解释主体和效力层级上有所扩张，但又不至于完全回归学理层面的宪法解释，因此具有以下特点：1.准宪法解释的主体并不局限于宪法明确列举的宪法解释权主体；2. 准宪法解释不具有特定的宪法解释程序或形式；3. 准宪法解释并非最高的、终局的，不具备宪法层面的效力；4. 准宪法解释需能够实现宪法规范的析出与再生成。同时，尽管准宪法解释是在宪法实施的语境下形成的，具备一定的功能导向，但其依然需要回应宪法理论和宪法条文。因此，具体而言，准宪法解释概念的界定需要满足以下命题，才能同时具备规范与实践上的意义。
三、准宪法解释的理论基础
在外观上，准宪法解释与正式宪法解释的同时存在似乎亦与通识的宪法理论存在背离。那么，准宪法解释的存在是否具备宪法理论层面的支撑？我们认为，关于宪法解释权配置的问题需要置于国家权力配置理论的语境下进行思考，而在这个过程中需要以西方分权理论作为参照，方能理解为何我国形成了既有的看似特别的准宪法解释机制。
四、准宪法解释的主要存在形式
据此，下文意在对中国的准宪法解释实践进行观察，展现目前我国各国家机关在宪法实施中进行理解和阐释宪法的主要表现形式。文章中对这些实践的发掘和描述并不意味着对这些准宪法解释的内容和形式进行合宪性判断。但认识到这些形式的准宪法解释的存在对于观察中国的宪法实践、理解宪法解释的性质和功能是有意义的。
基于上述对准宪法解释概念的定义，我们能够观察到作为立法机关的全国人大及其常委会、作为行政机关的国务院以及作为司法机关的最高人民法院在各自的宪法职权范围内皆对《宪法》进行了较为活跃的准宪法解释行为。我们能够透过相关的规范性文件窥探到宪法解释的端倪。
（一）立法机关的准宪法解释
在我国的宪法制度下，全国人大及其常委会既是国家的权力机关，也是国家的立法机关，又是宪法上的狭义有权解释机关，在实定宪法意义上被认为是宪法实施的“第一责任者”。尽管其被认为从未正式行使过宪法解释的职权，但是学界一直关注于全国人大及其常委会如何在实施其他宪法职权的过程中解释宪法。[ Yan Lin;Tom Ginsburg,Constitutional Interpretation inLawmaking: China’s Invisible ConstitutionalEnforcement Mechanism The American Journal ofComparative Law,Vol.63,2015,pp.470-490；周伟：《全国人民代表大会宪法解释案例研究》，载《福建政法管理干部学院学报》2002年第1期，第62～65页；胡锦光、王丛虎：《论我国宪法解释的实践》，载《法商研究》2000年第2期，第4～7页等。]然而，有必要知晓的是，该种类型的解释宪法行为仅能算作准宪法解释，而非宪法上所列举的正式宪法解释：一方面，其不具有正式的宪法解释外观；另一方面，其亦不具备超越法律层级的效力，不具备最高的、终局性的宪法效力。
（二）行政机关的准宪法解释
关于行政机关如何解释宪法的问题在学界一直没有得到足够的重视，但也并非无人涉猎。部分学者亦指出，国务院作为宪法适用主体享有解释宪法的当然权力。[ 朱新力：《论宪法解释》，载韩大元主编：《现代宪法解释基本理论》，中国民主法制出版社2006年版，第32页；屠振宇：《论我国宪法解释的主体》，载韩大元主编：《现代宪法解释基本理论》，中国民主法制出版社2006年版，第73页。]现行《宪法》第89条列举了国务院的职权，而第1项直接指明，国务院有权“根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令”。这意味着，进行相关的行政行为需以理解和阐释相关宪法条文及其背后的宪法规范为前提。其中存在争议的地方在于，行政法规是否能够直接解释宪法，还是必须通过解释法律来执行宪法。对此，现行《立法法》的相关规定，为行政法规直接解释宪法留下了空间。其第9条与第65条列举了能够制定行政法规的事项，除却“为执行法律的规定需要制定行政法规的事项”外，行政法规还能够规定“宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项”和全国人大及其常务委员会授权决定先制定行政法规的事项。相关条款表明，国务院依据自身宪法职权或立法授权，在制定行政法规的过程中，存在直接解释宪法的权力。这种权力一方面是宪法授予的，另一方面，也是作为最高权力机关的全国人大所认可的。
总结
本文试图在我国宪法规范的框架之内，从我国宪法实施的具体实践入手，尝试提炼准宪法解释的概念，其代表着一类非宪法列举但具有宪法解释性质和功能的广义的有权宪法解释。这些实践隐藏在全国人大及其常委会制定法律、国务院制定行政法规、最高人民法院制定司法解释及相关的规范性文件等宪法实施行为过程之中。这些实践以各国家机关的宪法职权为基础，以实施宪法为目标，实现了宪法规范的析出，并促进了宪法秩序的形成，因此具有准宪法解释的性质。尽管对于我国准宪法解释形式的描述在外观上似乎与现行《宪法》对宪法解释权的规定产生了某种程度的背离，但是需要明晰的是，何者解释宪法是一个兼具规范性和描述性的问题。该问题存在两个面向：（1）谁应该解释宪法。（2）谁解释了宪法。本文的第一部分试图回答在我国的宪法规范中，谁应该解释宪法；第二部分试图界定正式宪法解释以外的有权宪法解释；第三部分试图理论层面论证准宪法解释存在的合理性；第四部分试图探索在我国的宪法实践过程中，国家机关如何解释宪法。那么，既有的宪法规范和宪法实践之间是否存在难以逾越的鸿沟呢？我们认为并非如此。本文对于准宪法解释概念的定义及其具体形式的列举，并非试图质疑或冲击全国人大及其常委会终局性的宪法解释权。相反，在理论层面，明晰两种意义上的有权宪法解释有助于弥合既有宪法解释概念与宪法实践之间的落差；在实践层面，通过多元的、多层次的准宪法解释体系，宪法即能够得以制度化地实施。
尹好鹏 ，林自立
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