土地非诉行政事件背后的原因及解决之道

　　近年来，随着经济社会之快速发展，土地效能日益显现，土地利用与保护之力度日益加大，土地流转与复垦之速度日益加快。与此同时，违法占地之现象也日趋严重。如对皋市人民法院近几年土地非诉行政审查事件进行分析，对非诉行政审查事件之基本情况、特点进行总结归纳，并对存在之问题进行分析，探索解决问题之措施与对策，以期解决目前土地非诉事件执行难之现状。

　　《中国行政管理》杂志(月刊)由国务院办公厅主管、中国行政管理学会主办，是反映政府行政管理理论与实践的国家级核心期刊;也是目前我国行政(公共)管理学科惟一大型综合性权威学术月刊，位列中国核心期刊“管理学类”第一位、“中国政治类”第一位。2012年入选国家社科基金学术期刊首批资助名单(批准号12QKA095)。本刊为全国中文核心期刊、中国人文社会科学核心期刊、中国权威学术期刊(RCCSE)、中国社会科学引文索引(CSSCI)来源刊、中国期刊全文数据库(CJFD)收录刊，在学术界和实践界享有盛誉。

　　一、土地非诉行政事件之基本情况

　　2007年如皋市人民法院共受理非诉行政审查事件179件，其中，土地类5件，占非诉行政审查事件2.79%;2008年共受理非诉行政审查事件177件，其中，土地类46件，占非诉行政审查事件25.99%;2009年共受理非诉行政审查事件267件，土地类57件，占非诉行政审查事件21.35%;2010年1-6月份已受理非诉行政审查事件194件，土地类135件，占非诉行政审查事件69.59%。

　　土地类非诉行政事件呈现出以下几个特点：一是涉案行政相对人相对集中。主要是企业、公益事业与农村居民;二是被侵占土地性质多样化，以耕地为主;三是事件数量呈逐年上升趋势;四是事件执行难度较大。申请法院执行之非诉土地行政处罚事件，都是通过土地管理部门按程序处理，违法使用土地已成事实。无论是没收或者拆除都会遭到企业、政府、居民之抵制，加之政策、法规不完善，执行力量不足等因素，执行难度越来越大。

　　二、土地非诉行政事件增多之原因

　　从非诉行政审查事件所涉内容来看，主要有以下几个方面之原因：

　　(一)经济社会发展加速，对土地之依赖日益加强。随着招商引资工程、富民安居工程、交通通达工程、公益发展工程等日益加快发展，对土地之需求也日益加大。部分镇政府与企业急功近利，未经批准擅自圈地开发利用。

　　(二)耕地保护意识在工业经济发展强大推动下被弱化。地方经济发展主要依靠二、三产业，二、三产业在经济发展之起始主要依靠数量，企业、经营单位数量之增加，将会带来就业之增加、产值之增加与收入之增多，而企业、经营单位数量之增多必然需要大量之土地。为此，部分行政机关与企业主在依法保护耕地与加快经济发展之两难选择中，首选加快发展，依法加快发展意识不强。

　　(三)国土部门没有强制执行权。法律规定国土部门对土地违法行为只有行政处罚权，没有赋予强制执行权。决定权与执行权之两权分离，使得国土部门在拆除、罚款等行政处罚遇到阻力时束手无策，只能向法院申请非诉强制执行，导致土地非诉执行事件数量增多。

　　三、土地非诉行政事件增多对法院工作带来之影响

　　一是此类事件执行成本高，加剧法院案多人少之矛盾。如要拆除一处违法违章建房，需要耗费法院大量之人力物力财力与精力，首先要做执行预案，要与乡镇政府、村委会与当地公安派出所沟通，以平息当事人之对抗情绪，防止突发事件之发生，还要组织大型之推土机、挖掘机等。一次就要出动10-20名干警，浪费了大量之审判资源，加剧了法院之工作压力。

　　二是强制执行难度大，容易引发上访、缠诉与申诉。按照现行模式，非诉行政执行事件皆以法院之名义作出，并由法院组织实施强制执行，这一做法让法院背上了沉重之包袱。大量之事件因客观原因得不到有效执结，进一步把法院推向了各种矛盾与冲突之风口浪尖。

　　四、应对土地非诉行政事件“执行难”之对策建议

　　一是健全法律法规，弥补法治漏洞。针对国土部门没有强制执行权，应修改《土地管理法》，第一，明确行政强制措施，规定土地行政执法部门有强制制止土地违法行为之权力，可采取拆除、委托代履行义务等强制措施;第二，修改刚性太强条款，让规定切实可行。应对《土地管理法》第七十七条等有关规定进行修改，区别不同情况，增加行政处罚之种类，规定对违法占地行为，能够采取改正措施之，应责令其改正，并处以罚款;对违反土地利用规划又不能采取改正措施之应责令退还非法占用之土地，限期拆除在非法占用之土地上新建之房屋;对符合土地利用规划之用地行为，可以采取补办审批手续，并对其不经审批违法用地行为处以较重罚款之。

　　二是加强对相关法律之宣传教育力度，进一步提高依法用地之意识。完善宣传教育机制，加大普法力度，使广大人民群众，特别是党员领导干部能够充分认识到土地是不可再生资源，意识到违法用地之严重性，体会到土地对于人类之重要性，彻底改变既得利益观念，杜绝短视行为。

　　三是完善法院之审查程序与行政机关执行法院裁定之程序。由作出具体行政行为之国土执法部门向法院提出执行申请，法院接到申请后，经审查认为具体行政行为合法之，下达执行裁定。土地行政执法部门收到裁定后，认为自己能够执行之，立即进入强制执行程序，如事件重大，需政府组织执行之，将事件材料及法院之准予执行裁定报政府协调执行机构，由政府组织有关部门联合执行。

　　

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