美国主要智库对“一带一路”倡议的认知及其对中国的启示
摘要：[目的/意义]与世界其他国家的智库相比，美国智库起源早、数量多、政策影响力大。通过了解美国智库对于“一带一路”的认知，将有助于我们了解美国政府和社会对“一带一路”倡议的基本态度。[方法/过程] 本文对美国主要智库对“一带一路”倡议的基本认知进行了简要总结和分析。[结果/结论]总体来看，美国主要智库对“一带一路”倡议的认知，整体上存在偏差。他们普遍把“一带一路”视作“战略”和中国实施战略扩张的工具，并对其前景提出了许多质疑。这表明，“一带一路”倡议的软实力建设和中国国际关系的话语体系建设任重道远。
关键词：一带一路 美国 智库
与世界其他国家的智库相比，美国智库不仅起源最早、数量最多，而且对政策的影响力也是最大的。通过了解美国智库对于“一带一路”的认知，将有助于我们了解美国精英阶层对于“一带一路”倡议的整体理解，并有助于我们理解美国政府对“一带一路”倡议的态度。在“一带一路”建设如火如荼和中美关系处于“十字路口”的时代背景下，了解美国精英阶层对于“一带一路”的态度，不仅有助于我们更好地开展“一带一路”建设、克服潜在困难，也有助于我们更好地调整对美政策、处理中美关系。
1 研究背景与方法
受制于规模和影响力，不同智库对于美国政府的影响大小也存在差异。因此在探讨美国智库对“一带一路”倡议的认知时，需要尽可能选取规模较大的、具有政治和社会影响力的主要智库，如此方能了解美国国内知识和政治精英阶层对“一带一路”倡议的真实看法。
在主要智库的界定上，本文主要依据两个标准。首先是根据宾夕法尼亚大学“智库与公民社会” 项目组（The Think Tanks andCivil Societies Program，TTCSP）编制2016、2017年度和2018年度《全球智库报告》（《Global Go to Think Tank Index Report》），选取连续3年入选“美国顶尖智库”（Top Think Tanks in United States）名单的智库。该项目组每年借助资源、采纳、输出和影响4项指标，来评估全球各个智库的、发展水平，并以此为标准对前一年全球各地区的智库进行排名。资源指标（resource indicators），指智库招募和留住主要学者和分析师的能力以及受到的资金支持的水平、质量和稳定性；利用指标（utilization indicators），指该智库的媒体露面、网络点击、在立法机构作证、受政府咨询以及发布学术报告和出版书籍的数量和质量；输出指标（output indicators），指智库被提名担任咨询和政府职位的工作人员的数量和职位高低；影响指标（impact indicators），指智库受到的奖励情况以及社会影响力[1]。通过严格的评选标准，能够连续3年被纳入到“美国顶尖智库”的智库，均是在美国学界、政界以及社会舆论界具有相当程度影响力的智库。
其次，确保智库的选举涵盖多种价值取向。一般而言，美国智库可根据价值取向分为4类：（1）自由派智库，如卡耐基国际和平基金会等；（2）中间偏自由，如布鲁金斯学会等；（3）中间偏保守，如美国国际战略研究中心和美国大西洋理事会等；（4）保守派智库，如传统基金会，其积极倡导美国传统价值主张市场自由竞争等[2]。因此，在选择研究对象时，本文不仅要确保所分析的智库在美国的影响力，还尽可能涵盖各种价值取向，以避免分析结论受某一类智库的过度影响。
根据以上标准，本文共计选取了13家美国知名智库，上文所述的4类意识形态的代表性智库：卡耐基国际和平基金会（Carnegie Endowment for InternationalPeace）、布鲁金斯学会（Brookings Institution）、美国国际战略研究中心（Center for Strategic and International Studies）和传统基金会（Heritage Foundation），均包括在本文研究范围内，同时它们也都连续3年进入宾夕法尼亚大学《全球智库报告》“美国顶尖智库”排名前10名。本文所选取的其余智库，还有4家连续3年位列“美国顶尖智库”前10位，分别是兰德公司（RANDCorporation）、彼得森国际经济研究所（Peterson Institute forInternational Economics）、美国进步中心（Center forAmerican Progress）和伍德罗·威尔逊国际学者中心（Woodrow WilsonInternational Center for Scholars）；4家连续3年位列“美国顶尖智库”前20位，包括卡托研究所（Cato Institute）、贝尔弗科学与国际事务中心（Belfer Center for Science andInternational Affairs）、新美国安全中心（Center for a NewAmerican Security）和美国企业公共政策研究所（American EnterpriseInstitute for Public Policy Research）；全球发展中心（Center for Global Development），也连续3年挤进“美国顶尖智库”前40名。且这些知名智库既有典型的保守主义智库，如新美国安全中心；也有典型的自由主义智库，如卡托研究所。通过对以上智库发布的报告和智库主要研究人员撰写的文章进行文本分析，基本能够了解美国主要智库对“一带一路”倡议的总体认知。
2 美国主要智库对“一带一路”倡议的基本认知与前景分析
2.1 对“一带一路”倡议的本质存在认知偏差
首先，相当一部分美国主要智库将“一带一路”理解为“战略”（strategy）而非“倡议”（initiative）。从习近平主席2013年访问哈萨克斯坦时首次提“一带一路”倡议到现在，无论是领导人讲话还是正式文件，中国对于“一带一路”的定性都是“倡议”而非“战略”。推进“一带一路”建设工作领导小组办公室2019年4月22日发表《共建“一带一路”倡议：进展、贡献与展望》报告也明确指出，共建“一带一路”跨越不同国家地域、不同发展阶段、不同历史传统、不同文化宗教、不同风俗习惯，是和平发展、经济合作倡议，不是搞地缘政治联盟或军事同盟；是开放包容、共同发展进程，不是要关起门来搞小圈子或者“中国俱乐部”[3]。但即便如此，很多美国主要智库的学者依然将“一带一路”视作“战略”而非“倡议”。
在新美国安全中心亚太安全计划高级研究员丹尼尔·克里曼（Daniel Kliman）看来，“一带一路”本质上是一项“地缘政治规划”[4]。卡耐基国际和平基金会研究员，清华—卡内基全球政策中心主任韩磊（Paul Haenle）也认为，“一带一路”倡议的“规模和广度意味着它必然具有地缘政治意义……在某些情况下，它反映了中国正逐步在沿线地区建立事实上的军事存在。在吉布提，中国最近开放了第一个海外军事基地，并为海外行动奠定了战略基础。中国对马尔代夫、斯里兰卡和缅甸等债务缠身的港口的影响可能很快会影响这些国家的主权，中国可能会随着时间的推移提出可能转变为更广泛的战略立足点的主张，从而一个项目接一个项目地沿着‘一带一路’扩大其经济和战略影响力。”[5]
相比于克里曼和韩磊将“一带一路”视作地缘政治战略，美国进步中心的研究人员则把“一带一路”定性为“中国和其伙伴的经济合作战略”[6]。伍德罗·威尔逊国际学者中心亚洲项目主任亚伯拉罕·丹马克（Abraham Denmark）则把“一带一路”倡议视作沟通太平洋地区和印度洋地区的地缘经济战略 [7]。但无论是“地缘政治战略”“经济合作战略”，还是“地缘经济战略”，美国智库普遍将共同利益本位、共商共建的“一带一路”倡议理解为中国国家利益本位、中国全面主导的“战略”。
2.2 对中国提出“一带一路”倡议的动机和目的存在认知偏差
在把“一带一路”定位为“战略”的基础上，为数不少的美国智库对中国提出“一带一路”倡议的动机和目的的认识存在偏差。不少美国智库，尤其是保守主义智库，依然固守传统的地缘政治思维，把“一带一路”视作中国推行扩张性外交政策的工具。美国传统基金会就认为，中国意在借助“扩张性”的“一带一路”倡议，“在印度洋和欧亚大陆上进行新的基础设施和连通性投资，重塑了该地区的经济和政治秩序。[8]”新美国安全中心也认为，“一带一路”倡议不仅仅是一个经济倡议，它还是“推动中国实现其地缘政治野心的核心工具。”[9]
“共商共建共享”，一直都是“一带一路”倡议的核心理念。习近平主席在第二届“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式上的主旨演讲中指出，“要坚持以人民为中心的发展思想，聚焦消除贫困、增加就业、改善民生，让共建‘一带一路’成果更好惠及全体人民。”[10]但很多美国的智库仍然按照西方经典政治经济学的惯性思维，将“一带一路”倡议简单地视为中国刺激国内经济发展的政策工具。彼得森国际经济研究所在名为《中国的“一带一路”倡议：动机、范围和挑战》的报告中提出，“一带一路”建设的根本目的，是强化中国在世界各地的经济利益，为中国企业打开商机。根据彼得森研究所的报告，中国大力推动“一带一路”建设存在4个动机，“一是因为中国正试图减少中国经济对国内基础设施投资的依赖，以及与之相关的投资增长……二是基础设施投资有助于中国寻求更高的人民币国际地位，实现全球储备货币的地位……三是中国意在通过‘一带一路’倡议，利用中亚、俄罗斯和东南亚的深水港口及新管道确保中国的能源供应……四是沿线国家的基础设施发展可能会刺激其经济增长，从而有助于满足中国商品和服务日益增长的出口需要。”[11]自由主义智库卡托研究所高级研究员道格·班多（Doug Bandow）也认为，“一带一路”倡议“是一种扩大中国影响力的地缘政治尝试。它可以提高中国的国际经济地位，完善中国的能源供应链，为中国国内运营情况不佳的企业提供项目，为面临失业的工人提供就业机会。同样，这一举措也有助于解决中国的产能过剩问题，特别是钢铁和水泥行业。”[12]
当然，也有部分美国智库学者对“一带一路”存在相对客观的认知。例如，哈佛大学肯尼迪政府学院贝尔弗科学与国际事务中心研究员德温·佩雷拉（Derwin Pereira）就提出，“全球经济发展的方向是明确的：走向一个一体化的世界，为所有成员国提供最大的经济机会……‘一带一路’给中国带来了巨大的外交机会，它是一种正常的力量——一种试图在多边体系中最大化其合法利益的力量，而不是寻求颠覆国际秩序以扩大其利益的修正主义力量。”[13]
但如上文所述，部分智库研究人员的客观认知这并不能掩盖美国国内许多重要智库对于“一带一路”倡议存在大量的误读和抵触情绪，专业研究人员大多仍以经典的国际政治现实主义理论和地缘政治、地缘经济理论来解读“一带一路”倡议。这种误读，或导致美国精英阶层对“一带一路”的整体认知偏差。
2.3 对“一带一路”的前景缺乏乐观态度
关于“一带一路”倡议的前景，美国的智库在总体上缺乏乐观态度。美国国际战略研究中心甚至认为，“一带一路”倡议“充斥着各种漏洞”[14]。在美国的主要智库看来，“一带一路”倡议面临诸多困难和不确定性。
不少美国智库认为，如何维护日益扩大的海外利益，将是中国在推动“一带一路”建设过程中所面临的最大挑战。在兰德公司研究员莫利·萨尔茨格（Mollie Saltskog）和科林·克拉克（Colin P.Clarke）看来，“一带一路”倡议，途经“全球一些最不稳定的地区和失败国家……中亚和非洲部分地区越来越多的反华情绪也带来了越来越多的恐怖主义和破坏威胁，目的是破坏中国在这些地区日益增长的势力……‘一带一路’项目所涵盖的大型项目，包括交通基础设施和能源项目，则为恐怖主义的活动提供了目标。”[15]美国企业公共政策研究所发布的报告也指出，“一带一路”倡议覆盖的重点投资区域“存在相当大的商业风险，这将降低私营企业的参与意愿。”[16]
一些美国智库专家认为，即使在政局和经济发展环境相对稳定的国家和地区，“一带一路”建设仍将面临巨大的阻力。布鲁金斯学会高级研究员杜大伟（David Dollar）提出，“一带一路”所涵盖的项目，在有相对强势政府的印度、印度尼西亚和越南，中国仍将难以推动，因为“这些国家不愿意接受大量的中国工人，也不愿意承担与其国内生产总值相关的巨额债务。”[17]
一方面，美国智库强调中国在推进“一带一路”建设面临的潜在困境；另一方面，还有一部分的美国智库认为，“一带一路”倡议会对投资对象国以及投资对象国和中国的关系造成诸多不利影响，尤其是投资国的债务问题所带来的潜在不利影响。全球发展中心认为，中国的“一带一路”倡议沿用了“中国原有的基础设施融资做法，而基础设施融资往往需要向主权借款人提供贷款，因此‘一带一路’将增加一些借款国的债务危机风险。”[18]兰德公司亚太政策研究中心主任拉斐奇·多萨尼（Rafiq Dossani）则认为，“‘一带一路’的目标对象是在一些挣扎求生的国家，中国要面对的是他们摇摇欲坠的政府、恐怖主义、文盲和荒凉的地形。如果中国建设公路、铁路、电网、管道等大型项目的计划失败（毫无疑问会出现一些失败），那么东道国政府可能会深陷债务，从而危及中国与它们的长期关系。”[19]
总体来看，美国的主要智库对于“一带一路”倡议的前景缺乏积极、乐观的态度。虽然他们并不否认“一带一路”倡议的逐步落实将有助于改善沿线国家的基础设施，但他们更强调巨额基础设施投资所面临的经济风险和安全风险，以及投资对象国所面临的潜在的债务风险。
3 美国智库就美国应如何应对“一带一路”倡议存在意见分歧
面对中国的“一带一路”倡议，美国智库普遍认为，美国政府应当予以认真应对。至于待之何种态度，具体采取何种措施，智库之间则存在较为明显的差异。
3.1 保守主义智库倾向于抵制
保守主义智库具有很强的意识形态色彩，在美国国内往往扮演意识形态引导者、鼓吹者的角色[20]。因此对于“一带一路”倡议，保守主义智库普遍固守“冷战思维”，突出强调甚至夸大其可能对美国国家利益造成的损害，进而要求美国政府对其采取抵制或“冷处理”的方式。
例如，在传统基金会的詹姆斯·卡拉法洛（James Jay Carafano）看来，“中国推进5G和‘一带一路’倡议将提高美国国家利益和国家安全面临的风险。”[21]至于美国应该如何回应“一带一路”，美国国际战略研究中心给予的意见是“不回应”。他们认为，“世界需要的基础设施绝非一个国家所能提供，美国应当与它的伙伴和盟国合作，提供高质量的基础设施。”[22]
3.2 自由主义智库倾向于合作
相比于以意识形态为准绳的保守主义智库，美国的自由主义的智库意识形态色彩相对淡薄，中立、客观研究较为普遍。较之于保守主义智库，自由主义者或者广义的非保守主义者们，往往以务实的眼光看待组织，希望组织能生产出满足不同领域政策需求的研究[23]。也正因此，其对“一带一路”倡议的理解相对而言更为客观，其研究成果更强调“一带一路”倡议对于美国实现其国家利益的意义。
因此，相比较于保守主义智库明确的反对和抵制态度，一些自由主义智库的学者主张，美国不应对“一带一路”倡议抱有敌意，也不应阻挠“一带一路”的建设。卡托研究所研究员科林·格拉博（Colin Grabow）就认为，中国的“一带一路”倡议并没有使“美国自身的资源和威望受到影响……特朗普政府不应如此专注于中美贸易争端，而应寻求缔结双边投资条约谈判，并考虑与中国启动双边自由贸易协定谈判。通过这种合作，美国和中国可以成为促进亚太地区贸易繁荣的重要伙伴。”[24]卡耐基国际和平基金会副会长包道格（Douglas H. Paal）也认为，美国对待“一带一路”倡议最好采取更有建设性的做法，在他看来，“一带一路”倡议“在中亚的投资可能有助于实现美国和中国的共同目标，例如为青年就业从而遏制伊斯兰原教旨主义发展，促进贫困地区的商业发展，稳定该地区，抵消俄罗斯的影响等。”[25]
3.3 部分智库持中立立场
除了抵制或合作，还有部分智库持相对中立的立场，他们认为，美国不应对“一带一路”采取纯粹负面或正面态度，应谨慎评估，慎重参与。美国进步中心的报告就认为，“鉴于在数十年全球发展中的主导作用，美国应该关注‘一带一路’倡议，但避免本能地对中国的全球经济抱负做出负面反应。相反，美国应评估关键地区的具体项目，并就中国在世界上的作用及其对国际体系的影响，以及对美国在亚洲及其他地区的利益意味着什么，从而做出更明智、更细微的评估。”[26]兰德公司则认为，中美两国可以就此开展“有限合作”。在其发布的名为《“一带一路”的曙光：在发展世界中的中国》的报告中，兰德公司的研究人员提出，“尽管美国和中国是全球和特定地区的竞争对手，但两国之间的合作是可能的。华盛顿应该寻求与利益一致的北京合作，但必须认识到任何合作几乎肯定都是有限的。华盛顿应该认识到，美中合作的可能程度可能因地区而异，与中国最接近的地区，如东南亚，更为困难。相比之下，与北京在更远离中国的地区（如中东）的合作可能不那么困难。”[27]
4 美国主要智库对“一带一路”倡议的认知对中国的启示
虽然在整体上看，美国主要智库对于“一带一路”的认知存在不少的偏差，但其依然对中国具有一定的启示意义。
4.1 重视美国智库对“一带一路”的污名化问题
美国精英阶层对于“一带一路”的认知存在偏差，或导致美国政府对于“一带一路”产生误读，从而提高了美国对“一带一路”倡议态度和应对政策的不确定性。许多美国智库，尤其是保守主义智库，仍然按照传统强权思维和地缘政治学思维来理解“一带一路”倡议。虽然美国学界不乏相对客观的认知，但“一带一路”在美国被完全“污名化”的风险仍然不容忽视。在中美关系竞争性日益凸显的今天，“一带一路”倡议一旦被完全“污名化”，美国将“一带一路”视作中国同美国开展战略竞争的政策工具的可能性将大大增加。美国对“一带一路”倡议的负面态度，不仅不利于沿线国家同心协力共建“一带一路”，对于中美关系的发展也将起到消极影响。
4.2 重视“一带一路”软实力建设
美国精英阶层的认知偏差，启示我们必须进一步提高“一带一路”建设过程中的“软实力”建设。早在2016年12月5日，在习近平同志主持召开的中央全面深化改革领导小组第三十次会议时，中央就已通过了《关于加强“一带一路”软力量建设的指导意见》。会议明确提出加强包括话语体系建设在内的“一带一路”的“软实力”建设，推进“一带一路”建设舆论宣传和舆论引导工作。但现实情况是，即使中美两国学界交流互动较为紧密，美国学界仍然对“一带一路”存在诸多误解。中美两国的国家利益不同、文化和思维方式不同，因此令美国精英阶层在相对较短的时间内充分理解“一带一路”倡议的深刻内涵并不现实。但如何避免“一带一路”倡议被进一步“污名化”，如何让美国不成为“一带一路”建设的“绊脚石”，理应成为我们研究的重点。
4.3 对美国智库提出的部分合理建议适当关注
客观而言，部分美国智库学者所谈及的“一带一路”建设中所存在的一些问题，对我们更好地建设“一带一路”，确有现实意义。例如，萨尔茨格和克拉克所谈及的“一带一路”建设中，中国海外投资利益的保护问题，确为“一带一路”建设过程中我们所需考虑的重要议题。2011年的“阿拉伯之春”，中资企业损失惨重。利比亚危机前夕，仅中国葛洲坝集团公司在利比亚就有七千余套房屋的建设工程施工项目，合同金额约合55.4亿美元，危机前该公司已累计完成合同工程量16.8%，如此高额的投资项目最终随着战争的爆发“打了水漂”[28]。如何避免相关投资和建设项目重遇此类危机，理应成为“一带一路”倡议落实过程中必须加以系统解决的问题。因此，对于美国智库的部分批评，我们同样应当采取“扬弃”的态度，在坚决抵制其错误观点的同时，认真反思其合理建议，以更好地推动“一带一路”建设。
4.4 对美国智库采取差别化策略
如上文所述，美国国内主要智库对“一带一路”倡议的认知存在分化，因此国内智库在相关议题上应该对美国各主要智库采取差别化的策略。对于能对“一带一路”倡议持相对客观立场的、能够提出建设性意见的美国智库，国内有关智库应当积极与之开展相关交流与合作。一方面，通过与美国相关智库开展交流，能够拓展国内研究人员视野，帮助国内智库更好地为“一带一路”倡议建设建言献策。另一方面，通过交流，总体上能够增进美国国内知识分子对“一带一路”的了解，这对于提升“一带一路”倡议在美国乃至整个西方国家的社会影响力和政治影响力都有所帮助。
对于出于特定政治、经济利益或在意识形态上对“一带一路”倡议存在固有偏见的美国智库，国内相关智库同样应当对其采取积极关注的态度，在追踪其有关言论的同时，积极发挥和提高自身在国际社会的话语传播能力和舆论影响力，在国际“舆论场”上积极与其开展斗争，力求避免“一带一路”倡议在国际社会被进一步“污名化”。
参考文献:
[1] TTCSP: Global go to think tank indexreport[EB/OL]. [2020-02-01].
[2] 沈进建. 美国智库的形成、运作和影响[J]. 中国社会科学评价, 2016(2):13-37.
作者田赐1,2
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