阿富汗战后重建面临的困境及出路
摘要：2020年2月29日美国与阿富汗塔利班在卡塔尔首都多哈签署和平协议，历时近20年的阿富汗战争终于显现了走向终点的迹象。尽管该协议的实施还存在诸多障碍和不确定因素，但是毕竟为这个饱受战乱困扰的国家带来了一丝和平的曙光。国内外一系列复杂因素综合作用下美国抛开阿富汗政府与塔利班组织谈判引发国际社会的广泛关注。阿富汗战后重建是在该国现代民族国家建构尚未完成和国家治理面临一系列困境的大背景下展开的。当前，阿富汗战后重建依旧存在许多亟待破解的难题：政治制度运转效率较低、社会整合尚未实现、经济重建困难重重等等。同时还面临美国、伊朗、俄罗斯、巴基斯坦等地区国家介入的外部因素，民族宗教部落矛盾重重、现政府治理能力差和民众国家认同远弱于部落认同等内部因素的困扰。国内外学界已对阿富汗重建面临的困境问题提出了不同的解决方案。政治机会结构理论是一种解释社会发展中不同民族国家的政治力量妥协与较量的研究方法，为研究“后冲突时代”族群和宗教间的冲突提供了一种非常有用的视角。政治机会结构理论主要关注社会运动主体（经常是抗议者）与抗议对象（主要是权威政府）之间互动的形式，及其对社会运动的生成与发展造成的影响和结果。这一理论在阿富汗战后重建的出路上提供了很好的解释力。
关键词：阿富汗；战后重建；政治机会理论；外部因素；美国
2019年2月29日，经过一年半艰辛而又数度中断的谈判，美国阿富汗问题特使、谈判代表哈利勒扎德和塔利班政治事务负责人巴拉达尔在卡塔尔首都多哈签署了和平协议。根据协议，美国在135天之内将驻阿富汗美军人数由当时的13000人减至8600人，随后在14个月内全部撤离。美国承诺立即开始与所有相关方面合作，制定释放战犯和政治犯的计划，以建立信任。阿富汗政府释放了5000名塔利班囚犯。塔利班则释放了1000名阿富汗囚犯。在协议中，塔利班向美国保证其成员和“基地”组织不会利用阿富汗本土对美国及其盟国发动攻击，禁止类似组织或个人进行招募、培训和筹款活动。塔利班保证将不向威胁美国及其盟国安全的人员提供签证、护照、旅行许可证或其他法律文件。尽管阿富汗未来发展趋势还难以预测，但是这一协议的签署至少让饱受战乱和动荡困扰的阿富汗人民看到了和平的曙光。
一、政治机会理论及应用
在解释一系列国际政治现象时，西方学者创造并使用了“社会运动理论”一词。这一理论将社会运动的发生归结于面临的社会危机、被剥夺感和挫折感等非理性行为，强调社会运动的负面效应。这些学者认为应该对社会运动发生和发展的传统进行批判，并在此基础上发展出研究社会运动的政治过程理论。国家在政治过程理论中发挥的作用被称为“政治机会结构”。
（一）政治机会的构成要素
学者们对“政治机会”的构成因素进行了大量的研究。结构性因素是社会运动的过程模式重点强调的方面，这些因素被称为“政治机会结构”，它强调社会运动中的抗议者与抗议对象，一般是指特定国家政府之间的互动带来的影响和结果。社会运动并非是在政治真空中产生的，一国的内外环境都会对该运动的成败产生至关重要的影响。在上述内外部影响因素中，政治机会的构成及其变化对社会运动的限制与权限赋予是最为重要的因素。政治机会结构主要是社会运动发生所面临的政治环境，尤其强调国家在社会运动发生和发展进程中所发挥的作用。社会运动发生国家的政治背景不同，运动的斗争方式、组织形式和意识形态都会有所差异。
（二）政治机会的结构变量
与政治机会的定义和内涵的研究一样，学者们对政治机会结构的变量构成的看法也存在较多的争议，例如有学者将政治机会结构划分为具体问题的政治机会和一般的政治机会结构两种。还有学者将历史记忆和传统制约因素、政治—制度的互动、行动者的集合、国际规范和跨国网络等作为分析政治机会结构的结构变量。
二、阿富汗战后国家重建的困境
世界银行将“战后重建”的定义为，重新确立某一国家社会、经济体制并建立一个保证该体制有效发挥作用的和平社会。按照这一定义，自2004年阿富汗启动战后重建以来确立的政治制度未能有效地发挥作用，经济重建和社会运行都没有实现既定的目标。政府在促进社会力量整合，在意识形态和价值观等方面强化民众对国家的认同等方面的任务仍很艰巨。阿富汗虽然建立了西方式的政治体制，但是并未实现有效运转，冲突各方依旧存在明显的分歧。阿富汗政府军和安全部队也仅仅是在外部军事力量的协助下才能维护和保障国内的社会安全与稳定。也就是说从战后重建的内涵方面来讲，阿富汗要完成国家机器和政权重建、经济和社会秩序恢复，在正常运行的法律法规基础上实现政治、军事和社会运行，以及国家认同恢复的任务等还有很长的路要走。
（二）政治精英内部相互掣肘
阿富汗政府的态度也是此次和平协议能否真正落到实处的一个重要方面。在协议签署后，阿富汗现任总统加尼第一时间提出阿富汗政府对这一临时停火协议持怀疑的态度，因为阿富汗政府领导人并未参与到这场谈判中，协议的内容并不能代表全体阿富汗人民的意愿。此次和平协议的签署也置阿富汗现政府于非常尴尬的境地。美国与塔利班的谈判完全撇开了阿富汗现政府，而塔利班反而是以“国家实体”的身份参加了谈判。给外界的印象是美国已经从法律上承认了塔利班在阿富汗政坛的合法性。而塔利班也凭借此次谈判大大提高自身的威望。塔利班光明正大地重返阿富汗，在未来有可能还会发挥更大的作用，因为经过近20年的消耗战，塔利班并未从阿富汗消失，反而成为这场博弈的大赢家。而与之形成鲜明对比的是，美国扶植的代理人的表现却着实令外界担忧：加尼和阿卜杜拉政府班子不睦，腐败问题严重、经济方面的表现欠佳。据《纽约时报》报道，2018年阿富汗政府控制与影响区域仅为国土总面积的56％，相比2015年11月的72％大幅下降。对于美国来讲，塔利班是越战越强，而阿富汗政府则是越战越弱。阿富汗政府依旧是一个“弱政府”，政府政策的制定和实施过程受多方利益集团所困扰，这也是阿富汗和平进程困难重重的最核心因素。
三、阿富汗各派政治力量面临的政治机会结构
从2002年以来的阿富汗政局变化可以发现，阿富汗国内不同政治力量面临的是一个多变和开放的政治机会结构，这为他们从事社会活动提供了广阔的空间，同时阿富汗政府也只有正确面对上述挑战才能为国家的和平与发展带来政治机遇和激励机制。借鉴麦克亚当关于“政治机会结构”的论述，我们可以就阿富汗的和平重建及各政治力量面临的政治机会结构进行分析。
（一）政治体系的开放程度
尽管阿富汗政府修改了宪法，允许多位候选人竞争总统职位，但是总统职位依旧是在普什图人中选出，而政府内阁中的重要职位则大多由普什图或该国第二大族群塔吉克人担任。普什图人在阿富汗政治生活中一直处于主导地位。例如阿富汗前国王查希尔（1933~1973年在任）、前总理希克马蒂亚尔（1993~1994年在位）、前总统卡尔扎伊（2004~2014年在任）和现任总统加尼都是普什图人。虽然普什图人是穆斯林，但是他们的文化根植于“普什图瓦里”（普什图法典）之中，伊斯兰教只位居第二位，与伊斯兰教相比，对自己所属部落及对普什图法典的认同和狂热才是最重要的。对于普什图人而言，他们自身的属性高于一切。一个普什图人会这样描述自己：“我首先是普什图人，其次是一个穆斯林，最后是阿富汗人。”
（二）精英内部的团结程度
政治权威是阿富汗实现民族国家建构的前提，也是实现对国家有效治理的基础。进入和平重建的阿富汗政府，政治力量间的分化和相互牵制影响了阿富汗政治权威的形成。阿富汗政府权威性不够，许多政策无法有效实施，最终导致民众对政府的认同较弱。以普什图人和塔吉克人等为平等划分政治权力的政体形式虽然表面上实现了权力的公平分配，但实质上却加剧了双方的对立和对权力的争夺，双方政治精英们你争我夺的局面不利于国家权威的形成。在2020年3月9日阿富汗总统就职仪式之前，加尼总统曾向竞争对手，也是之前的“合作伙伴”阿卜杜拉阵营抛出了橄榄枝，其中包括给对方提供40％的内阁席位，以及一个最高和平委员会主席职位和国家安全委员会成员的职位，尽管美国急忙从中斡旋，但是被阿卜杜拉拒绝了，并称他才是总统大选的真正获胜者。阿富汗政府内部能否达成妥协和一致才是美塔协议能否得到贯彻执行的关键因素。阿富汗政府才是代表国家的唯一合法代表，而并非是这场和解的旁观者。阿富汗政府内部的政治对话和和解能否顺利实现才是这一协议得到实施的关键。阿富汗政坛目前的分裂状态给协议中安排的塔利班与阿富汗政府的对话增添了很多不确定性。谁将代表阿富汗政府与塔利班对话或许将是一个迫切需要回答的问题。
四、阿富汗战后重建的出路
阿富汗战后重建反映了政治结构和社会文化环境对宗教行为体政治活动的决定性影响。在一个多宗教多部落的社会，资源的稀缺、精英们的分类和权威政府力量的孱弱都深刻影响着国家的建构，导致国家长时间处于混乱和动荡之中。如何摆脱困境，加快重建的步伐是阿富汗现政权亟待解决的问题。阿富汗重建首先应该在派别间相互妥协，提升威权政府的治理能力，进一步提升民众对国家的信任和认同水平，与周边国家处理好关系，推动重建目标早日实现。
（一）提高权威政府的治理能力，重塑政治权威
阿富汗战后重建的基础是政治重建，最关键的是建立一个治理有效和让民众信服的权威政府。重建的方向应该聚焦于建立避免受到外部势力过多干预和党派纷争的政府。同时，通过大力整治腐败现象和提高政府治理能力，增强阿富汗民众对政府的信任是重建的重要前提。2020年2月18日，阿富汗总统最终选举结果公布，现任总统加尼和主要对手阿卜杜拉的得票率分别位居前两位。3月9日，加尼在总统府宣誓就任阿富汗第四任总统，而在一墙之隔的首席执行官官邸，阿卜杜拉也主持了一场“总统”宣誓就职仪式。无论形势如何发展，两位阿富汗权威人物之间的较量必将直接影响到阿富汗政局的稳定和政治演变。如果处理不好，各派势力必将围绕未来权力分配走向分裂，甚至有可能引爆阿政府内部的激烈对抗。展望阿富汗未来发展趋势，无论阿富汗政府以何种方式组建，都将面临诸多问题，这必将直接影响到和平进程的推进。种种迹象表明美国要从阿富汗抽身撤出的现实也会给未来阿富汗的重建增加诸多不确定性。而在决定塔利班能否履行约定的关键性问题，即与阿富汗政府顺利谈判的问题上也更因为政府的组建及内部诸多分歧而变得悬而未决。
（二）发挥阿富汗政府重建主体的作用，推动周边国家参与重建
阿富汗战后重建的主体是阿富汗权威政府，而不是西方国家，甚或是塔利班组织。在阿富汗的历史发展中，英国、俄国（后来的苏联）和美国等外部强权力量都曾对其产生了一定的影响。但是上述力量只是这个国家漫长发展历史中的插曲，无法真正成为这个国家发展的主角，当然也无力改变这个国家的历史。阿富汗采用何种政体形式，应该是由这个国家的多种因素共同作用的结果。阿富汗的地理特征、历史传统、民族构成、国民情感、文化联系等才是影响这个国家选择政体形式的关键因素。国家政体形式的选择不应由域外国家来决定，最终要由阿富汗人民根据自己国家的国情自主决定。阿富汗重建应坚持中方一贯提倡的“阿人主导、阿人所有”的原则，相关各方应支持阿富汗人内部开展对话谈判，和平和解应更具有广泛的包容性，以早日实现民族和解和社会稳定。
张吉军
《阿富汗战后重建面临的困境及出路》
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