如何处理“法拍房”与限购房之间的矛盾

　　案情简介：

　　为贯彻中央房地产市场调控政策，抑制房价的快速上涨，不少地方出台了限购政策，某市也随之颁布了限制本市居民购买第二套住房以及外来人员在本市购买住房的限购政策。限购政策颁布后，某拍卖公司受某法院委托将某楼盘 130 多套房子进行拍卖，因拍卖时不需要核验购房资格，引起了众多购房者的关注。拍卖结束后，竞得人拿着购房合同、成交确认书等材料要求办理过户登记时，不动产登记机构的工作人员认为，竞拍者不具备限购政策规定的购房资格，不予以办理过户。此后，拍卖的竞得人因无法办理过户手续，要求法院办理退款手续。法院为履行民事案件强制执行程序，向不动产登记机构下达了裁定书和协助执行通知书要求限期办理拍卖房屋的过户手续，依法采取强制执行措施。

　　本案焦点：

　　法院拍卖房屋(以下简称“法拍房”)是否也受到限购房政策的影响，不动产登记机构应如何处理“法拍房”与限购房之间的矛盾?

　　观点分歧：

　　法院拍卖房屋是否也受到限购政策的影响呢?无论是中央房地产市场调控政策《国务院办公厅关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》简称“新国八条”，还是各地自定的实施细则中，大多都没有明确提到这一点，实际操作中如何处理各地说法不一。有的地方认为法院拍卖的房屋同样受限购政策限制，而有的地方则表示法院拍卖的房屋不限购。对于法院拍卖与限购政策的纠葛，各方观点和说法主要有以下几种。

　　1. 有观点认为法院拍卖房的“特权”将导致限购政策失效。现实中，部分中介借法院拍卖在限购政策下享有“特权”作为吸引客户的销售策略，从而引导部分投资人把参与法院拍卖的房产作为规避限购手段。如果投机者大面积通过法院拍卖房屋的方式规避限购，有可能导致区域的限购政策失效。从市场交易的角度看，司法拍卖的房屋也应该受限购政策调整的约束，不应享有超越普通市场交易房屋规则的“特权”。

　　2. 有观点认为法院拍卖具有强制性不自由交易，不应受限购约束。法院拍卖房产是基于公权力行使的强制执行行为，自然人购房属自由交易行为，法院拍卖房产明显不同自主买卖性质，不属于自主买卖，自然不属于限购令约束范畴。

　　3. 有人认为要求“法拍房”适用限购政策，干预了司法执行。法院在强制执行中委托拍卖的行为本身也是司法权的体现，不动产登记仅为协助执行行为，并不对物权变动产生影响，住建部门要求法院拍卖房产受限购政策约束，要求对不符合限购政策的购房者不予办理不动产转移登记，属于用行政手段干预了司法执行。

　　4. 有人认为不限购法院拍卖房产将导致“多房合法”，造成区域制度性不公正。限购是政府宏观调控，是参与市场交易应该遵守的规则。对限购理解为限制的是参与购买人，并没限制法院对房产的处置，即便限制了投机者依然会有符合购买条件的购房者参与购买法院拍卖房产。法院拍卖房产若不受限购政策约束，将会有投机者通过司法拍卖绕开限购政策，催生“多房合法”，形成对其他售房者以及购房者的不公。因此，不动产登记机构审核发现购房者不具备限购令规定的购房资格时，可以不予办理过户，向法院出具审查建议函，建议法院撤销执行裁定。

　　法律分析：

　　从处理法院拍卖与限购政策冲突的实践来看，因发展程度、执行力度等因素的差异，各地出现了不同的处理方式，有的城市通过法院、住建等部门的协调，相互之间达成一致意见。如北京、广州、深圳等城市的法院在拍卖公告就明确要求竞拍方应符合限购政策，竞拍法院拍卖房产受限购政策约束。但有的城市则是调整了当地限购政策，明确法院拍卖处置的房产不受限购政策规定的限制，如西安、杭州、合肥等城市在法院出具相应执行文书后不再核定购房人资格。不动产登记机构在面对这样的问题时，应当如何妥善处理行政机关的政策与司法解释发生冲突而履行自身的职责，需要从以下几个方面进行分析。

　　一、法律位阶的高低，决定了限购令限不了“法拍房”

　　法院拍卖房产的法律依据是《中华人民共和国物权法》的第二十八条“……因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力……”，《中华人民共和国民事诉讼法》的第二百四十二条“…… 被执行人未按执行通知履行法律文书确定的义务，人民法院有权向有关单位查询被执行人的存款、债券、股票、基金份额等财产情况。人民法院有权根据不同情形扣押、冻结、划拨、变价被执行人的财产。人民法院决定扣押、冻结、划拨、变价财产，应当作出裁定，并发出协助执行通知书，有关单位必须办理……”以及《最高人民法院关于适用 < 中华人民共和国民事诉讼法 > 的解释》的第四百九十三条 “…… 拍卖成交或者依法定程序裁定以物抵债的，标的物所有权自拍卖成交裁定或者抵债裁定送达买受人或者接受抵债物的债权人时转移……”的相关规定。限购令依据的是《国务院办公厅关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》(国办发 〔2011〕1 号)以及各地市制定的实施细则，如上海市《关于进一步加强本市房地产市场调控加快推进住房保障工作的若干意见》，郑州市《进一步加强房地产市场调控工作的通知》等。

　　通过对比可见，限购政策仅是地方政府落实中央政策的文件，是政府及相关职能部门以通知、意见等形式发布的行政管理规范性文件，不属于行政法规、地方规章。法院拍卖房产依据的是《中华人民共和国民事诉讼法》。按照我国的立法体制，法律位阶从高到低共分六级：根本法、基本法、普通法、行政法规、地方性法规和行政规章。由此可见法院拍卖房产依据的法律位阶更高。无论是最高人民法院对民诉法的司法解释，还是更高位阶的物权法的规定，都对法院拍卖这种特殊的物权变动形式进行了明确规定。据此，笔者认为法院拍卖房产不应该受限购政策的调整，竞拍人不因限购政策而丧失购房资格。

　　二、要求“法拍房”适用限购令，应避免行政干预司法

　　从现行法律规定来看，法院拍卖房产不受限购政策调整基本没有争议。但实践中，某市仍出现了为执行限购政策，住建部门明确要求司法拍卖取得不动产按住房限购政策执行，购房者需具有购房资格，并要求法院在拍卖公告中明确提示购房人的情况。之后该省高级人民法院对法院拍卖涉及住房限购政策有关问题进行明确表态，强调“法拍房”不受限购政策调整，不动产登记机构必须予以配合，拒不配合的法院可采取强制执行措施。同时，对部分基层法院在司法拍卖公告中进行拍房也适用住房限购政策的特别提示的做法提出了批评。

　　在该市住建部门看来，法院拍卖房屋是实现当事人的债权，限购则是实现公共利益。限购并未阻止实现当事人债权，只是限制了部分交易主体的资格。法院没有对限购政策判决违法，行政机关限制交易主体资格应是合法的。因此，对违反限购政策的不予以登记，也应是合法的。当双方出现矛盾时，如何理清行政和司法的界限，避免出现行政干预司法的情况出现呢?笔者认为，对政府部门来说，依法行政是基本的要求，在实践中无论是住建部门，还是登记机构都应避免在履行职责的过程中，出现行政权力干涉司法公正的情况，即便是宏观调控也不能超出范围，不能越权到司法执行领域。

　　三、共同限购“法拍房”模式，不能简单复制

　　北京、广州等城市在地方政府与法院协商后，采用法院拍卖前由住建部门前置审查购房人资格的模式来解决“法拍房”与限购政策之间的矛盾。具有其特定的合理性，也似乎找到了妥善处理冲突的方法。但这样模式不能简单在各地进行复制。对“法拍房”进行限购要取得当地法院的支持。

　　目前，除北京、广州等城市之外，能实现房产登记、税务征收、户籍登记等涉及限购资格的相关信息，通过网络共享使政府部门之间可互联互查的城市并不多，在此状态下照搬北京、广州等城市的处理模式，有可能导致矛盾激化。在我国改革开放的变革进程中，此类行政机关的政策与司法解释发生冲突的情况并不是个别现象，应避免采用审查建议函、政令通知等生硬的方式去解决问题。各地需要结合地区的发展程度，通过行政机关和司法机关之间的充分沟通，互相协调来履行本职。若无条件实施限购“法拍房” 的，还是应遵循法律位阶优先的原则。

　　四、面对法院执行裁定，登记机构无须实质审查

　　在实行不动产统一登记后，不动产登记机构已从住建部门中剥离，并不承担房地产市场管理职能，但仍是政府机构，仍然需要面对司法拍卖与限购政策之间的矛盾。实践中，当法院已对具体案件下达执行裁定时，已经由不得不动产登记机构慢慢去分析司法拍卖与限购政策依据法律位阶的高低，然后再去总结其他城市解决政策与司法解释发生冲突的方式了。换而言之，不动产登记机构即便认为执行裁定有错误，也只有向法院提出建议的权利，并没有进行实质审查以及拒绝执行的权利。对不动产登记机构拒不协助办理不动产转移登记手续的，法院可以依法采取强制执行措施。

　　本案中，在法院送达执行裁定及协助执行通知书，要求协助过户房产后，不动产登记机构并无其他选择，只能依法协助执行。

　　从以上分析可知，各地对法律适用不统一，引发了司法拍卖是否服从限购政策的讨论。从法治角度来说，司法权独立行使，行政权不得干涉，且司法拍卖的上位法是高于限购政策。法院在拍卖时考虑的是尽快实现债权，保障司法权威和当事人的合法权益，在此过程中因为少数投机者的存在，就将法院拍卖房产适用限购政策，确实会存在产生行政权力干涉司法公正的可能。法院作出的拍卖成交裁定书本身就具有物权变动效力，无须经由不动产登记机关登记。即便是稳定市场而推出的调控政策的限制也不能否定这种物权变动效力。由此看来，不动产登记机构作为协助单位，依据法院执行裁定及协助执行通知书，协助办理不动产转移登记的做法是唯一选择，而区别于其他转移类型是应在证书记事中明确注记办理依据以及原由即可。

　　《如何处理“法拍房”与限购房之间的矛盾》来源：《南方国土资源》2018年11期，作者：黄曦。

《如何处理“法拍房”与限购房之间的矛盾》

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