城市森林建设中环境信息公开法律制度探析

　　摘要: 全球经济的快速发展和城市化程度的日益提高带来的环境问题日益严峻，环境保护受到了各国重视。建设城市森林是满足人民日益增长的优美生态环境需要的最直接体现，亦是当下快速城市化进程中实现城市森林功能及其价值的重要需求。在不断推进城市森林建设的过程中，环境信息公开是一种新型环境管理手段，不仅能加强政府自身改革、全面推进政务公开、提高环保工作透明度; 同时也规范企业行为、环境指标合理分配，利于企业公平竞争。2007 年《政府信息公开条例》和《环境信息公开办法( 试行) 》出台，使我国环境信息公开立法迈进了一大步，但在实施过程中，也逐渐凸显出立法上的诸多不足，亟须我们不断进行完善，以适应我国国情的发展趋势需求。

　　关键词: 环境信息; 环境信息公开; 制度缺陷

　　2004 年国家林业局正式开启国家城市森林创建以来，国家森林城市现已达到百余个，并仍有很多城市正在创建中。2016 年习近平同志在主持召开中央财经领导小组第十二次会议中提出，要着力推进国土绿化，着力提高森林质量，着力开展森林城市建设，着力建设国家公园。在城市森林的建设高潮中，如何保障森林城市的健康持续发展，很重要的一点就是要进行环境信息公开。有效的信息公开可以使城市森林建设的步伐加快，提高政府决策力，企业的信息公开可以给城市森林建设中的公众提供更多的监督平台，为城市森林建设这项公益事业进程的推进注入更多的有效信息资源。现如今，环境问题已成为人类社会发展急需解决的重大问题，得到了所有国家和地区的重视。没有阳光，就没有真正的光明; 没有信息公开，也不会有真正的民主、法治和公正。现代各国民主政治发展的一个最重要的保障性措施，就是实行信息公开，建立信息公开制度。国外的环境信息公开制度起步较早，不管是立法还是实践运用，都比较完善。而我国的环境信息公开制度发展比较缓慢，就目前现状而言，虽已建立环境信息公开制度，但是还存在着不少缺陷。 2007 年颁布的《政府信息公开条例》要求政府机关主动公开信息并在收到公众的申请时提供获取信息的途径。在此基础上，环境保护总局更进一步通过了《环境信息公开办法( 试行) 》，让人民享有知情权并能够参与监督环境行为和政策的工作，更加推动了环境信息公开的制度进一步完善，对于城市森林的建设提供了良好的法律保障。

　　一、我国城市森林建设概述

　　纵观我国 14 年来的城市森林发展过程，大致可以分为三个阶段: 第一阶段，2004—2007 年，把城市森林建设作为一项林业宣传的实践活动，通过每一年定期举行的“中国城市森林论坛”活动来传宣理念、凝聚共识。第二阶段，2008— 2012 年，在此期间，制定了国家森林城市评价指标体系，颁布了有关的技术执行标准及相应的管理办法，使城市森林建设走向了科学化轨道。第三阶段，2013 年到现在，我们党在十八大将生态文明建设提到前所未有的战略高度，随之城市森林建设便也进入到了国家发展的战略层面。现如今，我国城市森林建设已呈现出良好的发展态势，取得了显著的成效，在提高人类居住环境、传播生态文明理念、促进绿色发展方面都起到了不可小觑的作用。

　　二、环境信息公开制度概述

　　虽然在城市森林的建设中我们取得了一定的成效，但是环境污染仍然是个严峻的问题，越来越受到世界各国政府的重视。同时，公众也越来越关注自己所在的生存环境。关注环境问题必然需要了解环境信息，这使得环境信息公开成为各国重视的话题。

　　( 一) 环境信息公开的概念

　　由于每个国家对环境信息界定的标准不一，所以必然会导致其所涵盖的范围也不同，从而出现环境信息这一概念表述不一的现象。大多数学者认为，环境信息公开是指将有关我们生存空间的环境信息状况进行公布的情形。环境信息公开制度，是指依据和尊重公众知情权，政府和企业以及其他社会行为主体向公众通报和公开各自的环境行为，以便于公众的参与和监督。可见，环境信息公开制度不但需要公开环境质量信息，也要将政府和企业的环境行为对外公开，便于公众及时对环保工作进行监督，这不但可以加强政府、企业与公众三者的良好沟通，也有利于社会各方共同参与环境保护。

　　( 二) 环境信息公开的特点

　　环境信息公开直接关系到公共利益，近几年越来越受国家社会重视。总结归纳下环境信息公开具有以下特征: 1. 及时性。一般来说，环境信息披露应在第一时间发布，不得延误或隐瞒。地方政府和各级环境保护部门应根据实际工作的需要，随时发布环境信息，让公众第一时间以最便捷的方式及时了解。2. 透明性。环境信息公开要尊重事实，不夸大或减少，不可以误导公众。地方政府和环保部门在进行环境信息的公布时不可以避重就轻，要真实全面的反映问题。只有这样的公开透明，才可以让人民更了解政府的运作，从而更直接有效地对政府部门实施监督。3. 完整性。公开的信息除了要真实外，还要全面具体，避免含混歧义，不可遮遮掩掩。地方政府和企业尤其是上市公司，在进行环境信息公开时更要完整全面，不可以简单概括或用专业词语含混带过，对于可能影响公众的环境隐患更要详细说明，不能避而不谈。只有让公众清晰了解后，公众才能准确把握地方政府在环境保护中的措施和实施过程。

　　( 三) 环境信息公开的意义

　　1. 政府部门环境信息公开的意义

　　环境信息通过政府部门公开可以更好地维护公众的环境知情权。事实上，公众对环境信息的获取相对而言处在劣势地位，只有政府对其掌握的环境信息公开，公众的权利才能得以实现[1]。环境信息公开能提高政府环境监督管理水平。政府作为社会公权力的执行者和决策的制定者，依据现有法律、法规及规章行使权力，其行为具有强制力。在其职权范围内，收集企业的环境信息更加容易，只有对环境状况的特性以及环境变化情况有所了解，环境管理才能向信息化和系统化轨道发展，才有利于提高政府决策的科学性，促进决策民主化。

　　2. 企业环境信息公开的意义

　　监督企业是否履行社会责任的一项指标便是看这个企业是否进行有效的环境信息公开。企业设立之初的目的一般都是了营利，这必然需要一定的社会条件和物质条件，环境资源有着其内在和外在的价值以及稀缺性，所以企业在追逐利益的同时，也要兼顾其社会责任的履行，保护环境资源。同时，企业环境信息公开也是保护公共利益的需要。企业在其经营中不可避免地会对生态环境产生影响，直接或间接地侵犯某些群体的权益。企业公开其环境信息，有利于公众对其进行监督，保护环境质量，维护公共利益。

　　3. 环境信息公开对社会公众的意义

　　环境信息公开是公众为了保护自身环境权利免受侵害或威胁，实现环境知情权的必要途径。公众参与，是指群众参与政府公共政策的权利。只有公众充分地了解了环境信息的有关情况，才能真正参与到公共事务中来，才能行使管理国家的权利。列宁曾说过: “没有公开性而来谈民主是可笑的”。环境问题是社会公共问题，与每个人都是密切相关的，由于世界观、价值观、生活习惯、文化氛围的不同，政府决策不能全面反映公众需求。环境信息公开不但利于政府决策适应民意，还可以使公众积极参与到环境保护中来。

　　三、我国城市森林建设中环境信息公开法律制度的缺陷

　　城市森林建设过程中我国环境信息公开随着《政府信息公开条例》及《环境信息公开办法( 试行) 》的颁布和实施正在日益完善，在实践中虽然取得了一些成绩，但实践中也存在一些问题。

　　( 一) 环境信息公开立法和实践方面

　　1. 环境信息公开立法的位阶较低

　　现代政务公开的国际惯例是“以公开为原则，不公开为例外”。因此可以说公开的立法法律位阶应该高于不公开立法，但是，我国最初立法由于对现实的考量，致使保密法的位阶高于公开法位阶。“公开”立法上，目前有的就是 2007 年国务院颁布的《政府信息公开条例》，而 2008 年由国家环境保护总局颁布的《环境信息公开办法( 试行) 》则是以《政府信息公开条例》为依据的。由此可见，我国的环境信息公开均由行政法规、部门规章等规制。另外，除了环境保护行政主管部门之外，国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门以及县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门等，在履行相应的环保职责过程中都会产生或获取相关环境信息。因此，环境信息不应仅仅限于“环保部门”的信息。然而，《环境信息公开办法》作为部门规章，必然受到部 门 限 制，政府主动公开的环境信息范围也因此受限。

　　2. 环境信息公开的监督机制不够健全

　　环境信息公开制度只为了运用社会力量加强对政府和企业的监督，推动其积极实施环境监管。政府仅对环境信息公开是远远不够的，还应建立配套的监督机制，使公众通过参与监督，有效地强迫政府对环境问题加强重视，从而及时准确地公布环境信息。然而，我国负责环境信息公开的监督机构是环保部门，并不利于监督的有效进行。《办法》第 26 条和第 27 条规定了我国环境信息公开的监督机构是各上级环保部门，对违反规定的环保部门的惩罚也由上级环保部门作出。由于我国行政机构的设置以及行政人员紧密的上下级联系，上级环保机构不仅很难切实起到对下级环保部门的监督作用以及使其承担责任，甚至存在上级环保机构对下级环保机构的包庇和纵容。另外，我国环保机构隶属于各级人民政府的体制安排也很难达到监督有效实现的效果。

　　( 二) 环境信息公开的主体方面

　　1. 权利主体范围狭窄

　　环境信息公开制度的宗旨要求环境信息的主体应该是自然人、法人和其他组织。自然人的法律概念，包括本国人、外国人和无国籍人。我国把获取信息的权利主体规定为“公民、法人或者其他组织”。“公民”是政治概念，在这里是指具有我国国籍的自然人。事实上是把外国人和无国籍人排除在权利主体之外了，这样权利主体范围就变窄了。实际上，环境信息与每个人的生活都是密切相关的，涉及一国领域内每个自然人的生命权、健康权等切身利益，同时关系到该国主权范围内每个企业、组织的良好生产、竞争环境。随着国际交往的日益频繁、民主法治建设的发展，环境信息公开权力主体的范围应当予以扩大。

　　2. 义务主体的意识淡薄

　　在城市森林建设中，所谓的环境信息公开义务主体，指的是应当或必须主动公开环境信息或者应公众申请提供环境信息的主体，主要是政府部门和企业。《办法》第 4 条不仅规定了公开政府信息的原则，还要求及时、准确。但是实践中，我国政府在其能力范围内掌握的绝大部分环境信息都处于相对的封闭或闲置状态，许多涉及公众利益的规范性文件也因种种原因不向公众公开[2]。政府部门习惯以管理者的姿态面对公众，习惯不透明的工作方式，发布信息主动性意识不强。对于近几年发生的一些环境污染事件遮遮掩掩，提供虚假信息或者信息更新时间长且数量有限。另外，一些地方政府一味追求政绩，对企业篡改、伪造环境信息不行使监督职责，一些官员为保证权力的绝对权威也不愿意公开政府信息，认为突发事件的发生向社会公布信息会影响自己的公众形象或仕途发展。我国法律实行企业环境信息强制公开和自愿公开相结合的原则，即对污染严重的企业，如超标排污、超总量排污的企业，国家强制要求公开，对非污染严重的企业鼓励自愿公开。没有强制要求公开的企业不意味着对环境没有污染，但是这些企业自觉公开的却寥寥无几。此外，一些企业为了不影响良好的社会形象，瞒报、虚报环境信息，节约开支，严重影响了环境信息的质量。

　　《城市森林建设中环境信息公开法律制度探析》来源：《黑龙江省政法管理干部学院学报》2018年11期，作者：郑男。

《城市森林建设中环境信息公开法律制度探析》

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