生态农业法治建设研究

　　摘要:自２０世纪８０年代我国提出“生态农业”至今,已经取得了不少成绩,促进生态友好型农业发展、建立农业可持续发展长效机制已成为全社会的共识.但是也要看到,发展生态农业仍然面临着诸多制约因素,其中生态农业基本法律制度的不健全、生态农业配套法律制度的不完善恐怕是最大障碍.加强生态农业法治建设,需要借鉴发达国家生态农业法制建设的经验,在构建生态农业立法体系、健全生态农业执法管理制度、完善生态农业相关法律制度等方面下功夫,这将为我国生态农业发展提供坚实保障,同时也对加快推进农业现代化建设、全面建成小康社会具有重要的推动意义.

　　关键词:生态农业;法治;法制;制度

　　党的十八届四中全会对全面推进依法治国、加强农业法治建设作出了战略部署.２０１５年中央“一号文件”?关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见?要求全面推进农村法治建设,加强农业生态治理.可以说,促进生态友好型农业发展、建立农业可持续发展长效机制已成为全社会的共识.但是也要看到,发展生态农业仍然面临着诸多制约因素,其中生态农业基本法律制度的不健全、生态农业配套法律制度的不完善恐怕是最大障碍.因此构建科学合理的法律体系、完善生态农业相关法律制度、加强生态农业法制建设,将为我国生态农业发展提供坚实保障,同时也对我国加快推进农业现代化建设、全面建成小康社会具有重要的推动意义.

　　一、我国生态农业法治发展现状

　　(一)我国生态农业法律制度的发展沿革伴随２０世纪７０年代以来生态农业的发展历程,我国生态农业法治的发展可分为四个阶段:

　　第一阶段是２０世纪７０年代至８０年代初期的探索阶段.这一阶段我国开始出现并使用“生态农业”概念,１９７９年?环境保护法?(试行)获得通过,其中专门对农业环保进行了规定.１９８２年,国务院颁布?水土保持工作条例?.同年,第五届全国人民代表大会通过的?宪法?第２６条明确规定:“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害.”１９８２年到１９８４年连续三年的中央“一号文件”都强调农业要走“有利于保护生态环境的道路”.这一阶段国内学者逐渐认同和倡导发展生态农业,政府也逐渐认识到加强农业生态环保的重要性,在政策和法规层面日益予以重视,对农业生态环境保护力度逐步加大.

　　第二阶段是２０世纪８０年代中期至９０年代初期的基础建设阶段.这一阶段生态农业法治建设的步伐与环保事业的发展密切相关.１９８４年,国务院做出关于加强农业环境保护工作的决定,并于１９８５年发布了?关于发展生态农业,加强农业生态环境保护工作的意见?.１９８６年、１９８９年先后通过的?土地管理法?和?环境保护法?对加强农业环境保护作出了明确规定.１９９１年,农业部颁布了?“绿色食品”产品管理暂行办法?.１９９２年,中办、国办专门发文指出:“推广生态农业,切实加强生物多样性的保护.”(中办发[１９９２]７号文).这一时期,我国生态农业法治建设的探索取得了很大成绩,初步形成了以法律和行政法规为核心,部门规章为保障,相关政策文件为配套的具有中国特色的生态农业法治框架,有力促进了各地生态农业的发展[１].

　　第三阶段是２０世纪９０年代中期至９０年代末的政策法规引导发展阶段.这一时期,生态农业法治建设更加注重法规和政策的规范引导作用.１９９３年通过的?农业法?,对农业资源与生态环境保护等作了详细的规定.１９９７年、１９９８年,国务院先后颁布了?农药管理条例?和?基本农田保护条例?.这一阶段,无论是?农业法?的颁布,还是?农药管理条例?和?基本农田保护条例?等行政法规的出台,以及各部委规章政策的下发,都强调加强生态农业建设和保护力度.生态农业法制的发展,有力促进了生态农业建设的实践,各地不同类型、不同级别的生态农业建设试点也达到３０００多个,生态农业建设示范面积达到１亿亩,约占全国耕地面积的７％,有力提高了农民的收入,实现了农业增效[２].

　　第四阶段为２１世纪以来的农业法治推进阶段.这一时期,进入世纪之交,中国加入WTO,农业的国际化和开放性日益明显.２００１年国务院出台了?关于加强农产品质量安全管理工作的意见?.２００２年,新修订的?农业法?对发展生态农业、保护和改善生态环境作了进一步明确.２００４年,修订后的?固体废物污染环境防治法?中把农业农村污染问题纳入进来.２００６年,?农产品质量安全法?对农产品质量安全标准、产地和标识等进行了明确规定.２００８年,?环经济促进法?对减量化、再利用和资源化、激励措施等作了详细要求.２０１５年,农业部发布了?关于深入推进农业法治建设的意见?,对积极推进农业立法、强化农业执法等作了明确规定.这一时期,生态农业法治建设更加注重法律的权威,注重依靠法律法规的刚性去推动生态农业的发展,无论是?农业法?的修订,还是?农产品质量安全法?和?循环经济促进法?的出台,都在不同层面强调加大生态农业建设的力度和步伐.

　　(二)我国生态农业法治建设取得的成效

　　一是立法体系初步形成.目前,我国已经初步建立从作为国家根本大法的?宪法?,到生态环境保护领域基本法?环境保护法?,再到作为农业领域基本法的?农业法?,以及?土地管理法??固体废弃物污染环境保护法??大气污染防治法??水污染防治法?等单项资源法和行政法规、地方性法规、政府规章、部门规章等组成的农业法律体系,并将发展生态农业、保护生态环境和自然资源的理念贯穿始终.

　　二是配套制度逐渐完善.我国生态农业的配套制度逐渐建立,并日益完善.比如,?农业法?专门规定了生态农业产业化制度和生态农业投入制度.在?环保法??土地管理法?以及?渔业法?等法律中已经初步探索建立了环境评价制度、耕地保护制度以及自然资源的规划制度等相关农业生态资源环境保护的配套制度.这些配套制度的建立,在生态农业法制建设的初始阶段起到了重要作用,有力遏制了农业资源和生态环境的持续恶化,为发展生态农业奠定了重要的制度基础.

　　二、国外生态农业法治建设的经验借鉴

　　美国、德国、日本、瑞典等发达国家生态农业发展较为成熟,其先进的生态农业背后是法制的有力支撑和保障.我们应该积极借鉴发达国家已经成熟并行之有效的生态农业法治理念、技术、模式、制度等,经过细致的鉴别、梳理与整合,从而成为我国生态农业法制体系的有机组成部分.

　　(一)健全的生态农业法制体系

　　美国、德国、日本、瑞典等发达国家经过长期的实践和努力,基本形成了以农业基本法为基础、生态农业法为核心、生态农业相关法律法规相配套的生态农业法制体系,这是促进农业可持续发展、保护农业生态环境的法制前提[７].美国是世界上农业立法对农业支持和保护力度最大的国家,在生态农业立法方面,１９１０年颁布的?杀虫剂法?可以算作是最早体现生态农业保护的法律,规定了杀虫剂等农药相当程度上受联邦政府管理[８]２１８.德国生态农业法制的重要特征在于法律法规极其严格并不断健全完善,２００２年的?生态农业法?对于生态农业制定了严格的标准,把工业清洁生产模式与理念引入农业领域,对于德国生态农业发展具有里程碑意义[８]２１９.日本１９９９年颁布的?可持续农业法?对于堆肥和其他有机质使用、农药化肥减量控制、农业生产技术标准等进行了明确规定,从而推进与环境资源有机协调的可持续发展的农业[８]２２１.瑞典政府对于生态农业立法十分重视,１９９９年专门出台了?农业环保法?,对于农业环境标准、农业环保规则以及环境共有权等进行了规定[９].这些国家推进生态农业的做法对于我国推进生态农业法治建设具有重要启迪意义.比如积极借鉴德国生态农业法制的经验,及时制定一部生态农业专门法律,对我国生态农业的总体目标和发展模式等作出明确规定.再如借鉴美国生态农业法制发展的经验,及时制定修改完善与生态农业基本法相配套的相关实施细则与规章准则,如水土保护条例、农药、化肥、重金属残留等方面的标准,加快建立完整的生态农业法制体系,实现依法治农.

　　(二)政府对发展生态农业的高度重视

　　生态农业的基础性、公益性、战略性和弱质性决定了其发展离不开政府的高度重视与大力扶持.一方面,发达国家通过广泛的财政补贴政策来支持生态农业发展,比如美国先后通过了一系列的农业贷款法案以支持农业科技、农林水利设施、水土环境改良等方面的投资,为生态农业发展提供充足的资金支持,２００２年出台的?农场安全与农村投资法案?在１９９６年修订?农业法?拨付６６６亿元农业补贴的基础上又另外新增了５１９亿元农业补贴,其中１７１亿元专门用于农业生态环保事业,实施包括“储备保护计划”“湿地保护计划”“农业环境激励计划”等生态环境保护补贴计划[１０].在生态农业政策支撑上,通过实行农业补贴、无息、低息贷款和税收减免等方式,日本政府不断加大生态农业投入和补贴力度,同时通过持续性稳定政府投资改善农田水利等农业基础设施建设.另一方面,发达国家普遍采用生态补偿政策,这对于生态农业发展具有重要的促进和保障作用.欧盟２００３年通过的农业政策改革方案,要求将政府发放的农业补偿与农场主严格执行生态环保标准、提高农产品品质与质量安全相挂钩[１１].生态补偿政策在我国林业部门已经开展试点并取得较好成效的基础上,应该全面引入生态农业领域,加大生态农业的专项补贴力度.

　　三、加强我国生态农业法治建设的思考与建议

　　(一)构建生态农业立法体系

　　我国目前的生态农业法律法规和相关政策已经不能满足日益勃兴的生态农业发展,进一步建立完善生态农业立法体系是当务之急.我国应适时制定出台?生态农业促进法?并修改完善现有涉及生态农业相关法律法规,进一步加强配套立法和地方立法.

　　１．制定?生态农业促进法?大力推进生态农业建设,促进农业转变发展方式、实现可持续发展离不开法律的保驾护航.实现依法治农,推进农业法治建设,更是离不开农业法律体系的构建与完善.可以说,我国目前已经具备制定?生态农业促进法?的条件.?生态农业促进法?作为我国规范和推进生态农业发展的综合性法律,应遵循可持续发展原则、统筹协调原则、公众参与原则、权责利相一致原则等基本原则和价值取向,主要内容应包括以下几个方面:一是生态农业的涵义和范围,对于生态农业的概念和调整对象做出明确界定;二是生态农业的基本制度如管理体制、评价制度、检测标准制度以及规划制度等;三是生态农业的保障措施,包括生态农业补偿制度、生态农业补贴制度、生态农业保险制度、生态农产品认证制度、生态农业科研与技术推广制度等;四是生态农业的相关法律责任.

　　２．完善生态农业的配套立法除了制定专门的?生态农业促进法?之外,及时修改完善相关的配套法律也是推进我国生态农业法制建设的重要路径.首先要注重加强现有生态农业法律法规之间的有机衔接和连贯,确保体系合理,消除重复、遗漏甚至冲突之处.比如,在污染防治法律体系当中,我们现有的污染防治法包括防治大气污染、海洋污染、水体污染等,但土壤污染防治基本上是空白[１２],目前的?土壤污染防治法?正处于起草制定阶段,希望可以尽快颁布出台,从而充实完善我国的污染防治体系.其次在涉农法律法规的制定或者修订中,更加强调生态农业的发展,可专门设单章予以规定和明确.比如,可以考虑修改我国的?农业法?,在?农业法?单设生态农业章节,将转变农业发展方式,发展现代农业,大力推进生态农业建设,作为立法修改的一大亮点和创新之处.

　　(二)健全生态农业执法管理制度

　　徒法不足以自行,法律的生命和价值在于执行.我国在立法层面已经取得了丰富的成果,但在执法层面,有法不依、执法不严现象仍时有发生.“农村法制多停留在立法层面,在执法层面仍存在不少问题”[１４].生态农业法制建设顺利推进,一个健全的生态农业执法管理体制必不可少,包括一个明确的执行主体、一个规范的执行程序以及一个健全的监督机制.

　　参考文献:

　　[１]王伟．农业经济法学[M]．合肥:安徽人民出版社,２００５:１２１．

　　[２]李文华．生态农业:中国可持续农业的理论与实践[M]．北京:化学工业出版社,２００３:１９２．

　　[３]国家统计局．中国统计年鉴[G]．北京:中国统计出版社,２０１６:４７６．

　　[４]李学林,陈良正,李宏．浅谈新阶段我国农业科技的政策与法制保障问题[J]．中央社会主义学院学报,２００６(１):９３-９５．

　　[５]王有强,董红．国外农业立法的启示和借鉴[J]．西北农林科技大学学报(社会科学版),２００３,３(３):１７-２０．

　　[６]邱建军,任天志,尹昌斌,等．生态农业标准体系及循环农业发展全国学术研讨会论文集[C]．北京:气象出版社,２００８:２５１．

《生态农业法治建设研究》

上一篇：有机农业对戴庄“三农”的影响与对策探讨

下一篇：如何做好现代农业植物保护工作