脱贫攻坚视阈下新“三农”问题辨析
摘 要：农业弱化、农村空心化、农民分化等新“三农”问题衍生出了农地保护与农业污染问题、农村基层党组织建设弱化问题及失地农民和农民工权益保障问题。新时代，党中央对于破解新“三农”问题及其衍生出的问题、推进脱贫攻坚和乡村振兴的有效衔接、全面推进乡村振兴等已谋篇布局到位，各项工作任务已经明确，各地应从全面加强党对“三农”工作的领导、“三农”人才队伍建设等方面着手抓好任务的具体落实。
关 键 词：脱贫攻坚；新“三农”问题；乡村振兴
一、新“三农”问题概述
为促进农业农村优先发展、加快推进农业农村现代化，党的十九大作出了实施乡村振兴战略的重大决策部署。2018年中央一号文件专门就乡村振兴战略进行了详细的、全面的规划设计，2019年中央一号文件和2020年中央一号文件提出要对标全面建成小康社会的任务要求，将脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接起来，全面推进乡村振兴，全面实现农业强、农村美、农民富。2020年10月29日，党的第十九届五中全会强调要优先发展农业农村，全面推进乡村振兴，实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。新时代，党中央坚持以脱贫攻坚统领经济社会发展全局，从决定性成就到取得全面胜利，很大程度上解决了“三农”问题。然而，“三农”问题在得到解决的同时也在不断发生变化，衍生出很多新的难题。
在学界，有学者认为，我国的“三农”问题已演变成更为复杂的新“三农”问题，如农业劣质化、农村空心化和农民丰裕型贫困化等。农业劣质化是指农业劳动力、农业生产科学水平和农业用地等农业生产要素呈现出质量显著下降的趋势；农村空心化是指农村地区人才流失；农民丰裕型贫困化是指在经济快速增长的推动下，大部分农村地区的经济发展、福利水平提高，但也有个别农村地区的贫困状况并没有好转，甚至出现恶化。［1］有学者则把新“三农”问题归结为农业弱化、农村空心化、农民分化。农业弱化主要表现为土地资源整合难、农业贷款难、农村引资难、农产品安全保障难、集体经济振兴难等；农村空心化是指国家虽加大投入但未能有效阻止农村各种资源外流，主要表现为劳动力外流、资金外流、公共产品外流等；农民分化主要表现为职业分化、收入分化、生存状态分化、利益诉求分化等。［2］也有学者认为，农业边缘化、农村空心化和农民老龄化问题日益突出，已经成为亟待解决的新“三农”问题。农业边缘化是指工业化和城镇化进程中第二和第三产业发展迅速，农业在国民经济体系中的地位持续下降；农村空心化是指城镇化过程中因农村人口空间分布变迁而衍生出的乡村聚落空心化、住宅空心化等一系列现象；农民老龄化是指在快速城镇化过程中大量农村青壮年人口进城务工，不仅使农村地区人口老龄化现象更加突出，更衍生出部分农村地区以老人为主要农业劳动力的“老人农业”现象。［3］还有学者总结了新时代“三农”问题的主要特征，即农业效益低、国际竞争力弱、平均劳动生产率低，农村发展方向和理念在城镇模式和农村田园模式之间摇摆不定，各类农村居民规模巨大但现代职业农民数量不足。［4］
从以上观点可以看出，学界对于新“三农”问题的核心内容已基本达成共识，即农业弱化、农村空心化和农民分化。首先，从三大产业发展的比较来看，农业作为第一产业与第二、第三产业相比确实存在一定的落差。国家统计局相关数据显示，2019年国内生产总值990865亿元，比上年增长6．1％。其中，第一产业增加值70467亿元，增长3．1％；第二产业增加值386165亿元，增长5．7％；第三产业增加值534233亿元，增长6．9％。第一产业增加值占国内生产总值比重为7．1％，第二产业增加值占国内生产总值比重为39．0％，第三产业增加值占国内生产总值比重为53．9％。［5］这表明农业亟待进行产业升级与现代化改造。其次，随着城镇化水平不断提升，农村青年人才、优秀人才大量外流，农村空心化现象愈加凸显，已成为人才、投资、科技、文化等资源的“洼地”，这也使得农村基层的经济发展和社会治理往往陷入简单重复、缺乏创新的“内卷化”窘境。最后，改革开放以来，我国经济整体发展迅速，但也存在发展不充分、不平衡问题，导致农民在经济上出现分化，农民贫富差距在扩大。同时，农民工的大量出现导致了农民在身份上的分化，出现了驻村式的农民、候鸟式的农民工。
二、新“三农”问题衍生的难题
新“三农”问题不是孤立、静止的，而是不断变化、发展的，由此衍生出一连串的难题并引发一系列的连锁反应。总体来看，农业弱化衍生出农地保护和农业污染难题，农村空心化衍生出基层党组织建设弱化和“村霸”难题，农民分化衍生出失地农民和农民工权益保护难题。如何破解新“三农”问题及其衍生的难题、推进脱贫攻坚和乡村振兴有效衔接、进而全面推进乡村振兴成为必须妥善解决的重大课题。
（一）农业弱化衍生的难题
⒈农地保护难题。党中央再三强调任何时候都要守住耕地红线，守住基本农田红线。习近平同志高度重视“三农”工作，特别关注耕地保护，多次作出重要指示，要求“实行最严格的耕地保护制度，依法依规做好耕地占补平衡，规范有序推进农村土地流转，像保护大熊猫一样保护耕地。”［6］李克强总理针对永久基本农田划定和设施农用地管理作出重要批示，要求“扎紧耕地保护的‘篱笆’，筑牢国家粮食安全的基石”。［7］为贯彻落实习近平同志和李克强总理的指示精神，我国于2018年9月集中开展了“大棚房”问题专项清理整治行动，坚决遏制农地非农化乱象。［8］为加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，《中华人民共和国土地管理法》（2019修正，以下简称《土地管理法》）第七十五条规定：“违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府自然资源主管部门、农业农村主管部门等按照职责责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《中华人民共和国刑法》（2017修正）第二百二十八条规定了非法转让、倒卖土地使用权罪：“以牟利为目的，违反土地管理法规，非法转让、倒卖土地使用权，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处非法转让、倒卖土地使用权价额百分之五以上百分之二十以下罚金；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处非法转让、倒卖土地使用权价额百分之五以上百分之二十以下罚金。”第三百四十二条设定了非法占用农用地罪：“违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。”将于2021年1月1日起实施的《中华人民共和国民法典》第二百四十四条规定：“国家对耕地实行特殊保护，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。不得违反法律规定的权限和程序征收集体所有的土地。”然而现实中，作为第一产业的农业与第二产业、第三产业相较收益依然较低，升级依然较慢，特别是毁掉农田、挖沙卖钱等违法犯罪现象依然没有杜绝。［9］如陕西省丹凤县商镇王塬村部分村民在基本农田里取土卖沙，据估算至少30亩农田被毁，而一亩地的沙石能卖1．5万元左右。［10］
⒉农业污染难题。近年来，我国农业现代化发展迅速，农产品种类日趋丰富，粮食产量连续增长，极大满足了人民群众对美好生活的物质需求。但应看到，农业现代化的发展犹如一把双刃剑，在带来了社会经济腾飞的同时也带来了生态环境的污染。首次全国土壤污染状况调查结果显示：“全国土壤环境状况总体不容乐观，部分地区土壤污染较重，耕地土壤环境质量堪忧，工矿业废弃地土壤环境问题突出。全国土壤总的点位超标率为16．1％，其中轻微、轻度、中度和重度污染点位比例分别为11．2％、2．3％、1．5％和1．1％。从土地利用类型看，耕地、林地、草地土壤点位超标率分别为19．4％、10．0％、10．4％。”［11］农业污染不仅对农产品质量安全和人体健康构成了严重威胁，也与美丽中国、美丽乡村等国家生态文明建设的目标背道而驰。2016年5月28日，国务院印发《土壤污染防治行动计划》（又称“土十条”），要求到2020年，受污染耕地安全利用率达到90％左右，污染地块安全利用率达到90％以上；到2030年，受污染耕地安全利用率达到95％以上，污染地块安全利用率达到95％以上。2015年7月1日，习近平同志主持召开中央全面深化改革领导小组第十四次会议，审议通过了《环境保护督察方案（试行）》《生态环境监测网络建设方案》《关于开展领导干部自然资源资产离任审计的试点方案》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》等一系列政策文件。［12］自此，我国正式启动环保督察工作。首轮中央环保督察从2015年12月在河北试点开始，收官于2018年1月中央环保督察组向新疆、西藏反馈督察情况，历时2年，共派出四批督察组，覆盖31省份，发现六个方面的共性问题，其中最后一类大问题就是农村环境问题比较突出。［13］2018年对全国20个省（区）开展的首轮中央生态环保督察整改情况“回头看”取得显著效果。两批“回头看”共计受理群众举报96755件，合并重复举报后向地方转办75781件。截至2018年12月20日，绝大多数群众举报已办结。其中，责令整改43486家；立案处罚11286家，罚款10．2亿元；约谈5787人，问责8644人，直接推动解决群众身边生态环境问题70000余件。［14］为推动中央生态环保督察向纵深发展，从2019年开始第二轮中央生态环保例行督察启动。2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《中央生态环境保护督察工作规定》，明确了加强生态文明建设和生态环境保护的政治责任定位。目前来看，中央环保督察工作取得了很大成果，但需注意的是，治理污染必须从长久计，中央生态环境保护督察应常态化并长期坚持。
（二）农村空心化衍生的难题
⒈农村基层党组织建设弱化难题。随着城镇化进程的不断加快，农村中有文化的青壮年劳动力流向城市，导致农村人口年龄结构分布不合理，进而出现农村空心化现象。在流向城市的青壮年劳动力中有大量的农村党员干部，这也导致农村基层党组织被弱化。有学者通过调研发现，农村基层党的建设存在六大问题，即对农村党建地位作用认识不到位，农村党建工作落实不力，农村党组织负责人队伍整体能力素质不高、年龄偏大，村级组织保障能力不托底，农村党建工作制度执行不严格，有些“村两委”班子不团结。［15］农村基层党组织建设弱化问题已经引起党中央的高度重视，2013年12月18日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，提出要普遍建立驻村工作队（组）制度。2015年4月，中央组织部、中央农村工作领导小组办公室、国务院扶贫开发领导小组办公室印发《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知》，向那些党组织班子配备不齐、书记长期缺职、工作处于停滞状态的，党组织书记不胜任现职、工作不在状态、严重影响班子整体战斗力的，班子不团结、内耗严重、工作不能正常开展的，组织制度形同虚设、不开展活动的，尤其是换届选举拉票贿选问题突出、宗族宗教和黑恶势力干扰渗透严重、村务财务公开和民主管理混乱、社会治安问题和信访矛盾集中的村选派第一书记，加强农村基层组织建设、解决一些村“软、散、乱、穷”等突出问题。2017年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强贫困村驻村工作队选派管理工作的指导意见》，着力解决驻村帮扶中选人不优、管理不严、作风不实、保障不力等问题，更好发挥驻村工作队脱贫攻坚生力军作用。经过精准扶贫、脱贫攻坚的洗礼，目前我国中心部地区22个省（直辖市、自治区）的农村基层党组织建设得到了空前加强，以往较为普遍的软弱涣散的党组织已消失殆尽。但应看到，农村空心化问题还没有根除，农村内生发展动力还需增强，因此在全面推进乡村振兴过程中应进一步加强农村基层党组织建设，全面从严治党应进一步向基层延伸、向农村延伸。
⒉“村霸”难题。农村中相对优秀的人才流失一定程度上给农村黑恶势力提供了活动的空间，个别农村地区“村霸”横行，操纵选举、开设赌场、霸占资源、暴力抗法，呈现出乱政、抗法、霸财和行凶“四大特征”。“村霸”还有自己的“保护伞”，而充当“保护伞”的，多是那些可以管到“村霸”恶势力的上级实权人物。［16］2017年1月18日，最高人民检察院印发《关于充分发挥检察职能依法惩治“村霸”和宗族恶势力犯罪积极维护农村和谐稳定的意见》，强调各级检察机关要坚决依法惩治“村霸”和宗族恶势力刑事犯罪，突出打击为“村霸”和宗族恶势力充当“保护伞”的职务犯罪。随着全面从严治党向基层纵深，特别是党的十九大以来，党中央、国务院部署开展了扫黑除恶专项斗争。这次专项斗争与精准扶贫一样，都要求“不留锅底”，即把扫黑除恶与反腐败斗争和基层“拍蝇”结合起来，深挖黑恶势力背后“保护伞”，对党员干部涉黑零容忍，严防黑恶势力侵蚀基层政权，坚决铲除黑恶势力滋生土壤。农村基层的党风政风民风都为之一清，农村基层社会达到了空前的团结和谐稳定。“村霸”问题由来已久，整治绝非三拳两击就能济事。因此，既要打突击战，又要打持久战；既要打击恶势力，更要培育善治理。［17］未来，还应继续按照全面依法治国的要求，在发挥好扫黑除恶斗争威慑作用的基础上进一步推动乡村治理体系和治理能力现代化。
三、落实党中央破解新“三农”问题及其衍生难题谋篇布局的路径
在2017年中央农村工作会议上，习近平同志指出了“三农”工作面临的问题，并就推进乡村振兴进行了顶层设计：一是完善党领导“三农”工作体制机制，二是深化农村改革，三是强化投入保障，四是强化规划引领。［23］2018年9月26日，中共中央、国务院印发《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》，以习近平同志关于“三农”工作的重要论述为指导，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，对实施乡村振兴战略作出阶段性谋划，分别明确至2020年全面建成小康社会和2022年召开党的二十大时的目标任务，细化实化工作重点和政策措施，部署重大工程、重大计划、重大行动，确保乡村振兴战略落实落地。现在的关键是要在党的坚强领导下抓好任务的具体落实。
（一）坚持和加强党对“三农”工作的全面领导
坚持和加强党的全面领导是我们办好中国事情的最大优势，“三农”工作尤是如此。“党对农村的坚强领导，是使贫困的乡村走向富裕道路的最重要的保障。”［24］坚持和加强党对“三农”工作的全面领导不仅是大力推进脱贫攻坚伟大实践的基本原则，也是破解新“三农”问题及其衍生难题、推进脱贫攻坚和乡村振兴有效衔接、进而全面推进乡村振兴的根本保障。2015年11月29日发布的《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》明确提出要“坚持党的领导，夯实组织基础。充分发挥各级党委总揽全局、协调各方的领导核心作用，严格执行脱贫攻坚一把手负责制，省市县乡村五级书记一起抓。”在推进乡村振兴过程中，更要坚持和加强党的领导。2018年中央一号文件强调，要“毫不动摇地坚持和加强党对农村工作的领导，健全党管农村工作领导体制机制和党内法规，确保党在农村工作中始终总揽全局、协调各方，为乡村振兴提供坚强有力的政治保障。”新时代，坚持和加强党对“三农”工作的全面领导必须重视农村基层党组织建设和党员素质建设。一是切实发挥农村基层党组织的战斗堡垒作用。一方面，选优配强乡镇党政领导班子。要注重从农村党支部、村委会中有针对性地选拔有觉悟、有能力的农村党员充实到乡镇领导班子中去，从各级党委政府、高校、企业、科研院所选派有知识、有情怀的党员干部到乡镇任职挂职；另一方面，加强村级党组织建设。要充分发挥村民自治制度的优越性，选好用好农村带头人。要加快推进村务监督委员会建设，继续落实好“四议两公开”、村务联席会等制度，健全党组织领导的村民自治机制。二是切实发挥农村党员的先锋模范和示范带头作用。紧紧抓住农村基层领导干部这个“三农”人才队伍中的“关键少数”，要求其在政治立场方面要带头拥护党的全面领导，带头学习宣传党的理论、政策，带头坚持社会主义核心价值观，增强“四个意识”，坚决做到“两个维护”，坚定“四个自信”；在发展经济方面要想方设法带领农民群众发展生产、摆脱贫困，实现共同富裕；在社会治理方面要自觉提高纪律意识和法治意识，严于律己、锤炼党性，尊重农民意愿、维护农民利益。
（二）造就和建设专业化的“三农”人才队伍
“实施乡村振兴战略，迫切需要造就一支懂农业、爱农村、爱农民的农村工作队伍。”［25］破解新“三农”问题及其衍生难题、推进脱贫攻坚和乡村振兴有效衔接、进而全面推进乡村振兴急需造就和建设一支与农业、农村、农民发展相关的党政、经济、法律、教育、文化、科技、卫生等专业化人才队伍，让专业的人干专业的事。一是采取政策性引智的形式鼓励专业化人才向农村基层一线流动。目前，我国通过“边远贫困地区、边疆民族地区和革命老区人才支持计划”已向“三区”选派了大量包括教师、医生、科技人员、社会工作者、文化工作者在内的专业人才。这一计划将于2020年底结束，但鼓励专业化人才向农村基层一线流动没有休止符，未来应根据全面推进乡村振兴的实际继续加大向农村基层一线输出专业人才的力度。二是注重农村本土人才的培养。农民既是乡村振兴的基础，也是破解新“三农”问题及其衍生难题、有效衔接脱贫攻坚和乡村振兴的主体。要把广大农民培养成才，进而组织并引导广大农民积极投身到全面推进乡村振兴的历史进程中去，这是符合历史唯物主义规律的。“历史活动是群众的事业”，［26］“群众是真正的英雄”，［27］“群众是我们力量的源泉”。［28］实现乡村振兴伟业，必须一切为了农民、一切依靠农民，深入农民、组织农民、引导农民、培养农民。三是加强“三农”法治人才队伍建设。“三农”法治人才队伍直接面对广大农民，与农民群众接触最紧密，也最能代表党和政府的形象。因此，“三农”法治人才队伍要坚持深入农村基层一线，调研新“三农”问题及其衍生难题的具体成因、影响因素；要加强对执法用权的监督，形成科学、全面、有效的权力运行制约和监督体系，增强广大农民对党和政府的认同、对乡村振兴的信心；要主动联系农民，了解农民的诉求；要提高司法效率，让公平正义以农民看得见的方式呈现。
【参考文献】
［1］吴太贵．“新三农”问题：一个值得关注的新现象［J］．思想政治理论教育新探索，2011，（00）：181－193．
［2］欧阳中球．新三农问题：农民分化、农业弱化、农村空心化［J］．中国乡村发现，2015，（2）：104－109．
作者孙大伟
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