我国农业补贴法律规制研究

　　摘要：农业作为人类赖以生存和发展的基础性产业，有着天然的弱质性，政府要维持国家稳定、人民安居，便不得不给予农业各种扶持和支持，实施农业补贴。农业补贴作为由政府或相关公共机构以提供财政资助为主要手段扶持农业的方式，是一国保障其国家粮食安全及对农产品市场可能失灵进行调节的主要手段之一，同时也是对收入进行再分配，从而提升农民这一特殊群体收入整体水平的重要举措。1949年新中国成立伊始，我国就有农业补贴政策。进入21世纪以后，随着国民经济的不断向好，我国开启了工业反哺农业的全面转变，实施了一系列的农业补贴政策，补贴范围和补贴总量也逐年增加，初步建立起了农业补贴制度的基本框架。但目前我国农业补贴的实施存在补贴总量偏低、效果不明显、重政策轻法律、透明度不强、法律责任追究机制不健全等缺陷。这些缺陷的存在不仅妨碍农业补贴目标的有效实现，还可能导致贪污、诈骗等现象的发生。所以，必须有相应的法律制度对农业补贴行为予以规范和约束。本文以我国农业补贴法律规制为研究目标，主要从以下几方面作手：第一部分就对农业补贴法律制度研究的背景、目的内容和文献综述进行了简述。第二部分界定了农业补贴的内涵，说明其发展历程和理论基础。第三部分分析我国农业补贴制度的发展和现状、揭示存在的问题。第四部分提出我国农业补贴立法规制建议，借鉴美国、欧盟、日本农业补贴法律制度方面的经验，我国农业补贴立法应采单行立法模式，提高效率，构建以《农业补贴法》为基本核心，并制定《农业投资法》、《农业保险法》、《农村金融法》等单行法和配套法为支柱的、有机统一的、动态的、开放的农业补贴法律体系。提出在保护农业、农村、农民利益这一原则的指导下，兼顾可持续发展、粮食安全、环境保护和维护良好生态的原则，对农业补贴的资金来源、额度预算、补贴项目设定、决策主体、发放主体、发放流程等从法律的高度进行统一的规范和规制；建议依据农业补贴的功能将我国农业补贴划分为直接收入补贴、农业生产能力提升补贴、农村金融与农业保险补贴和农村社会保障（养老）补贴四个大类；同时要特别重视农业补贴政策的公开性，加大宣传力度，增加农业补贴的透明度，重视建立完善的责任追究机制，从而提高农业补贴的精准性、时效性，以期最大限度发挥补贴对农业发展、农村稳定和农民致富的多重功能。

　　关键词：透明度；农业补贴；法律规制

　　第1章绪论

　　1.1选题背景与意义

　　1.1.1选题背景我国是传统的农业大国，结合我国国情，借鉴其他国家农业补贴立法经验，在WTO补贴规则允许范围内规制我国农业补贴、完善法律体系，对解决“三农问题”，促进农业现代化发展有着重要意义。目前，中国农业补贴的背景主要是经济全球化和工业反哺农业。

　　1.1.1.1经济全球化发达国家在经济全球化过程中的获利远高于发展中国家，且经济全球化对发展中国家的经济、社会、文化、政治都产生影响，处理不慎重将加深利益分配不均的现象。对中国而言，农业有天然弱质性、抗风险能力差，农民的合法权益也最易被侵犯。随着入世保护期的过去，我国农业必将面对西方发达国家全方位、多维度的竞争，发达国家对我国农业的冲击效用也将更加显著，用现有分散的、小作坊（一家一户）式生产去竞争大农场规模化生产，用传统生产方式去竞争现代化生产模式，我国农业所要承受的竞争压力之大、难度之巨可想而知。同时我们又要兑现入世承诺，包括放弃出口补贴和确定特定产品、非特定产品补贴的总额都只能享有农产品总产值的8.5%的水平，低于发展中国家10%的标准，以维护国家良好形象。[1]在经济全球化浪潮中的农业，处在了一个比较尴尬也相对不利的地位，单一的市场调节手段极易引发市场的混乱和经济的大幅波动，从而很容易导致农业的自身调节市场间歇性失灵。[2]为应对挑战，农业补贴是发展农业生产、维护农民利益和建设现代化新农村的必然选择。

　　1.1.1.2工业反哺农业新中国成立之初，中国实行计划经济和以工业为主的经济发展战略，使农业不但得不到补贴，农业剩余反而通过“剪刀差”源源不断地流入工业等其他产业。随着改革开放的不断深入，中国国力增强，初步具备了工业反哺农业的经济实力。我国应对农业采取政府主导下的宏观调控，而这其中最重要的一种手段便是对农业进行支持和保护性的补贴措施。农业补贴制度对于整个农业的重要性是毋庸置疑的，农业补贴不但在国内涉及部门众多、牵扯范围广泛、事关群体庞大，而且随着国际一体化进程的加快，农业补贴还涉及到国际市场，影响国际关系。因此，农业补贴制度的法规制显得愈发重要，其为农业补贴制度的有效实施及发展提供支撑。国外农业补贴制度的实施，大都是通过立法的形式确立下来的，很少有看到依赖行政性命令来调整。[3]由政府实施的农业补贴政策和制度不仅要符合本国国情，同时，还要接受国际规则的约束。然而在大力倡导建设法制国家、依法治国的今天，我国却还没有建立起一套完整的系统的关于农业补贴的法律体系，农业补贴的实施仍然主要依靠政策，如近几年的中央一号文件均成为了农业补贴实施的主要依据。实际操作中，农业补贴政策还存在着许多诸如法律法规方面的问题与缺陷，严重制约了我国农业补贴制度的发展及农业补贴功能的有效发挥。[4]总结我国农业补贴实践，并参考发达国家的立法经验，对我国的农业补贴进行法律规制，建立符合我国国情的农业补贴体系具有迫切性。

　　1.1.2研究意义

　　农业补贴法律规制的研究，从根本上讲，是为了从法律层面上规范农业补贴的有序运行，进一步保障和促进农业经济发展的健康性和可持续性。同时，我国加入WTO后，外部条件发生了具大的变化，农业很多项目要走出国门，参与世界竞争，要在世界的大环境中完善和发展壮大。所以，农业补贴法律规制的研究，一方面是促进我国农业经济国内发展的需要，另一方面也是为我国农业经济在世界经济一体化发展过程中具有更大的竞争力保驾护航的需要。

　　1.2国内外研究综述

　　1.2.1国外研究综述

　　关于农业补贴法律制度的研究，在国外具有悠久的历史。17世纪初，西欧一些国家就开始制定农产品贸易有关的法令，分别采用课征重税、实施出口许可，禁止农产品的出口贸易等，防止农产品价格的上涨。后来又将重点投向限制农产品的进口。研究农业补贴问题的国内外学者中大多数人认为，最早的农业补贴法案文献当属美国《1933年农业调整法》（TheAgriculturalAdjustmentActof1933)。而把农业补贴作为专门范畴，从而真正意义上进行系统规范规定的则是1962年欧共体实施的《共同农业政策》（CommonAgriculturalPolicy)。

　　1.2.2国内研究综述

　　我国作为农业大国，由于农业补贴实施起步较晚，称得上真正意义的农业补贴实践还是全面取消农业税的2004年以后才开始。对农业补贴的研究特别是农业补贴之法律规制的研究非常少，既有的研究成果主要集中在中外农业补贴制度比较、加入WTO对我国农业补贴制度的影响两个层面。

　　2章农业补贴制度的产生及理论基础

　　2.1农业补贴的界定与分类

　　2.1.1农业补贴界定

　　提及农业补贴，便要先明确补贴的含义。而这两者概念的界定对于研究农业补贴法律制度的重要性无需赘言。

　　2.1.1.1“补贴”的界定补贴，作为外来词汇，英文为“Subsidy”、“Grants”,源自于19世纪中期，用于表述政府为了促进和扶持某一产业、特定群体，由政府或相关公共机构给予的直接或间接的资金补助、特别优惠、税金减免乃至经济特权等。其一，补贴是政府主动调节经济运行情况而采用的政策性工具，政府根据国家发展的战略规划或者其他方面的需求，有权实施其认为必要的补贴政策，它可以是一种，亦可以多种举措同时进行，这是一个国家主权于经济层面的体现。其二，补贴可以是政府平衡社会收入差额而发放的各种福利费用，像直接发放现金、实物，或者以低于正常市场价供给或高于市场价格收购货品或者劳动服务；也可以是政府制定的一些调节市场因素的政策或制度，比如减免农业税、增值税等形式的办法。其三，从贸易的角度看，补贴是世界上各个国家间开展国际贸易的产物，一般是指一国为使其产品在国际贸易中具有比同类产品更强的竞争力而通过政府或者其他任何公共机构向本国生产者或出口经营者提供资金或者财政上的税收优惠措施。不管该产品是内销还是用来出口的，只要属于以上情况，都是补贴行为。

　　2.1.1.2农业补贴概念的界定广义上，农业补贴又称之为支持性质的农业投入，指的就是国家经济生活中财政资金对农业产业的实际转移支付,包括政府提供的一定数量补助金或补贴金、国家提供的低息或无息贷款、特定投资、担保和保险等。包括但不限于政府对农业在科技、水利、环保、救济等公益性支出方面的投入或者财政上的支持，由于这类举措对农业的产业结构和农产品的国际交易不会产生任何具体的或实质性扭曲作用，因此这类补贴也常被称为“绿箱”补贴。狭义上，农业补贴通常又称之为保护性质的农业补贴，主要是指政府对农产品价格的直接干预，例如，政府对农业生产投入品如种子、肥料、灌溉等提供的补贴、农产品流通贷款补贴和土地休耕补贴等。这类补贴给农业生产者在生产和流通环节提供了价格上的优惠支持措施，对农业产业结构和农产品贸易会产生一定的扭曲作用，因此这类补贴又被称为“黄箱”补贴。[15]还有一种称之为“蓝箱”的补贴，蓝箱补贴是指一些原本属于黄箱的支持措施但因其对市场的扭曲作用微小或不明显，可以免除消减义务的补贴措施。最先开始蓝箱补贴要求具备以下三个条件：固定面积、固定产量（或固定牲畜头数）的补贴，且补贴额度不高于基期（1986年—1988）三年生产水平的85%，后来多哈回合的框架协议取消了限制产量或数量的条件要求，使得蓝箱补贴的范围更为宽泛。

　　2.2农业补贴制度的产生与发展

　　2.2.1农业补贴制度的由来

　　补贴制度与国际贸易息息相关，最开始的补贴制度是在国际贸易的过程中逐渐产生和发展起来的。古典经济学家亚当·斯密（AdamSmith）是古典经济学家，也是自由贸易的倡导者，1776年亚当·斯密便在《国富论》一书中论述“津贴”。他认为对出口商品应当给予津贴和退税的支持以鼓励加大商品出口，商品贸易应当逐渐由保守贸易向自由贸易过渡。补贴是政府通过采用财政和税收的经济手段对本国自由市场的干预，也是政府为了吸引国外投资可采用的重要政策和措施。但是，由于农业这个产业本身天然存在的生产环境和气候条件的恶劣性、生产投入品的多样性和生产人员的素质限制而导致的脆弱性，且农业的丰歉又切实关系到国家安全和社会的稳定，于是，几乎世界上所有国家的政府为了社会稳定和国家安全都会大力发展农业，积极维护农民利益，因此对农业这个产业进行支持和保护就自然成了国家发展的关注重点。农业补贴法律制度就是国家为了从法律层面支撑、规范和约束对农业进行支持和保护行为而制定的相关法律规则和原则的总称。

　　2.2.2农业补贴制度的发展历程

　　农业补贴制度的发展无不伴随经济、贸易的发展。虽然大多认可农业补贴法律制度起源于美国，但是1962年欧共体的“共同农业政策”却是对农业的支持政策进行全面系统研究的开端。在经历了两次世界大战的洗礼后，欧洲各国清楚地认识到只有联合起来组成强大的联盟才能使欧洲迎来复兴和繁荣发展。在欧洲经济一体化浪潮的过程中，首先形成共识建立起的是工业品关税同盟，而农业的一体化则是欧洲共同体成员国为了发展本国农业而对农业实行结构调整，以保证农产品供应安全和农产品市场价格的相对稳定，说到底这也是实现经济一体化的必然要求和现实需要。在20世纪上半叶，无论是发达国家还是发展中国家，都纷纷对农业采取了一定程度的保护措施，农业补贴法律制度在很多国家也得以建立和发展。进入21世纪以来，世界经济一体化进程的加速，资源的国际化、市场的一体化，使得世界各国经济更加交互融合，联系更加紧密，互动更加频繁，农业补贴法律制度也更加受到世界各国的广泛重视。2001年11月，多哈世界贸易组织第四次部长级会议通过了《多哈宣言》，农业在这个宣言中也被确定为谈判的领域。2005年12月18日在香港达成的《部长宣言》取得了比较大的成果：棉花出口补贴的取消，向最不发达国家提供免关税和免配额市场准入，2013年前取消所有出口补贴。[18]2017年2月22日，世界贸易组织（WTO）总干事阿泽维多在日内瓦宣布，《贸易便利化协定》获得三分之二成员国核准正式生效，这必将有利于德国、中国这样的世界贸易大国，也是国际贸易自由主义的胜利，充分说明国际经济一体化发展是大势所趋、民心所向。

　　第3章我国农业补贴的现状与问题

　　3.1我国农业补贴的形成及发展

　　纵观我国农业发展历程，农业补贴制度的产生与发展大致可分为以下三个阶段，简要阐述如下。

　　3.1.1初级阶段

　　这一时期从1950年—2003年，历时44年，是我国农业补贴及其制度的形成阶段。解放初期，我国经济主要是借鉴前苏联的发展模式，优先并重点发展重工业，重工业的发展处于产业发展的核心地位。因为我国选择社会主义发展道路，解放后较长时期内，经济和政治上都遭受到西方等老牌资本主义国家的野蛮封锁，而且由于饱受战火的破坏，我国工业的基础十分薄弱，工业的发展不得不面向国内资源进行资本积累，而在当时百废待兴的形势下，完成工业发展资本原始积累的任务只有也只能依靠农业这个传统部门。为了支持工业发展，整个国民经济采取面向工业倾斜的政策，致使农业发展步履更加艰难，粮食生产也处于困境之中。为解决吃饭问题，缓解粮食生产压力，于20世纪50年代末，我国实施“机耕定额亏损补贴”，后扩展到流通和销售领域，这便是我国最早的农业补贴的雏形。尔后，又对国营拖拉机站采取亏损补贴，并于1963年6月，由财政部、农垦部发布《关于农牧亏损补贴范围和严格管理各项费用的规定（试行草案）》，同年8月颁布《1963年国营拖拉机站亏损补贴办法》，这便是我国最早的农业补贴制度。

　　3.1.2发展完善阶段

　　这一时期从2004年—2014年，历时11年，是我国农业补贴及制度快速发展和完善阶段。自2004年起，中央连续出台关于农业、农民、农村的“一号文件”，这都是我国当年执行农业补贴的主要政策依据，其间做出的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》构成新时期我国农业政策的基本框架，先后实施了粮食最低收购价格、粮食直补、农资综合补贴、良种补贴、农机具购置补贴、取消农业税等一系列支持和保护农业的措施。从此意味着我国农业政策进入了全面的发展完善阶段，国家开始对农业补贴的投入大量增加，这一阶段的农业补贴表现出如下特点。

　　3.2我国农业补贴存在的问题

　　3.2.1农业补贴总体水平不高

　　近些年以来，我国农业补贴的增长速度较快，每年用于农业补贴的财政资金达到了3000多亿元，但是相对于我国庞大的农业产业涉及到的生产作物品种之多、生产和消费绝对数额之大以及从业人数之众来看，农业补贴的整体水平依旧不高，在转移支付的力度方面明显还不够。比如，我国目前对农业的补贴仅为农产品种植的2%多一点，所以在支持总量上还有一定的增长及调控空间。另外《农业协定》中不受限制的“绿箱”补贴措施一共有11类，我国目前实施的农业补贴政策真正使用的只是其中的7类，还有4类特别是与结构调整相关的措施没有使用或很少使用。至于“黄箱”补贴方面，目前我国属于“黄箱”补贴措施的也只是占了农业总产值的3%点多。根据我国在加入世界贸易组织时的承诺，对农民的收入补贴还有5%左右的增长空间。按照WTO的划分，我国目前使用最多的“绿箱”政策分别是政府一般性服务、国内粮食援助、自然灾害救济、粮食安全公共储备、环境保护计划和支持地区发展，而发达国家现在使用的一般性农业收入保障补贴、农业生产结构调整性补贴、农业资源储备补贴等其他措施，我国当前都没有使用。对农民收入的直接补贴的水平很低，实施的措施也很少，效果不明显。尽管近些年国家对农业加大了补贴的力度，按照《农业法》规定，中央财政每年用于对农业的支出应为财政总支出的10%，但作为一个人口众多的农业国家，我国对农业的补贴在总量上仍旧不足，如2013年欧盟的农业补贴投入资金占到其财政支出的3.1%，而同期我国农业补贴投入资金仅占财政年度总支出的1.5%，低于一般发展中国家水平。[28]另外，在WTO框架内，很多发达国家在减少“黄箱”措施的同时，还在不停的对特定的农产品实行补贴，或者运用技术性的操作手段将“黄箱”措施直接转化为“绿箱”措施。而我国当前主要采取的还是直接补贴的措施，有些名目的设置与WTO规则还有歧义。

　　3.2.2重政策而轻法律

　　法理学之中，一个国家或者地区在以法律规范调整各形式的社会关系时所形成的全部法律原则及规则的总称被称为法律制度，所以说，这种被调整的法律关系有多少种，随之相对应的法律制度就应有多少种。也因为这样，农业补贴的法律规制是指在调整协调农业补贴的法律关系过程中所牵涉到的所有法律概念、法律规范、法律原则和法律制度的总称。

　　参考文献

　　[1]李淑丽.WTO框架下的农业补贴与反补贴法律制度[河南大学硕士学位论文].郑州:河南大学,2013,27-28

　　[2]杨世建.发达国家农业补贴法律制度发展趋势.世界农业,2014,(06):104-107

　　[3]穆月英.关于农业补贴政策的作用和局限性的思考.理论探讨,2010,(01):9-10

　　[4]彭慧蓉,钟涨宝.国内农业补贴政策研究综述.商业时代,2009,(27):5-6

　　[5]何周蓉.论农业补贴制度对农民收入的影响.农村经济与科技,2009,(09):3-4

　　[6]何燕华.WTO框架下我国农业补贴法律制度的构建.湖南农业科学,2009,(08):8-9

《我国农业补贴法律规制研究》

上一篇：水肥一体化管控系统设计和实现

下一篇：不同厚皮甜瓜品种果实性状分析