山东省环境噪声污染防治对策研究

　　内容摘要 《山东省环境噪声污染防治条例》对于山东省环境噪声污染防治工作发挥了十分重要的作用。但在执法、司法过程中暴露出的诸多问题同样不容忽视。调研报告结合山东省环境噪声污染防治的执法现状以及环境噪声污染侵权纠纷案件的特点，探索了环境噪声污染侵权的司法规制路径，并针对修改和完善《山东省环境噪声污染防治条例》提出意见或建议，以期为山东省环境噪声污染防治立法提供有益的参考。

　　关键词 环境噪声污染 执法困境 司法规制 立法建议

　　近年来，随着经济社会发展，城市化进程加快，山东省环境噪声污染影响日益突出，噪声扰民投诉居高不下。人民日益增长的美好生活的需要和全省每年数万件的环境噪声扰民投诉形成了极大的反差，环境噪声污染已然成为影响城市居民生活的头号杀手，严重影响了人们正常的学习、工作和生活。为贯彻落实党的十九大精神和习近平生态文明思想，山东法官培训学院在山东省高级人民法院的领导下，成立课题组，积极开展山东省环境噪声污染防治专题研究，以问题为导向，针对《山东省环境噪声污染防治条例》(以下简称《噪声条例》)提出意见或建议，拟通过修改和完善地方立法来解决山东省环境噪声污染防治执法、司法中存在的问题，以保护和改善居民生活环境，保障公众健康，推进生态文明建设。

　　一、环境噪声污染防治的现状

　　(一)山东省地级以上城市功能区声环境质量情况

　　根据《2017山东省环境状况报告》的数据显示，2017年全省17个城市各类功能区共监测1352点次，昼间、夜间均为676点次。按点次达标统计，昼间达标率最高为3 类声环境功能区，达标率为 95.5%;达标率最低的为 0 类声环境功能区，达标率为 75.0%。夜间达标率最高为3类声环境功能区，达标率为87.1%;达标率最低的为4a类交通干线两侧，达标率为54.5%。总体来看，全省城市区域功能区达标率昼间高于夜间，3类声环境功能区的达标率好于其他类别声环境功能区。

　　与全国城市各类功能区监测点次达标率相比，山东省昼间达标率最高为3类声环境功能区，达标率为95.5%，比全国3类昼间点次达标率低2个百分点;夜间达标率最高也为3类声环境功能区，达标率为87.1%，比全国夜间点次达标率低1个百分点。总的来看，山东省各类功能区监测点次达标率总体水平低于全国平均水平。

　　此外，与全国城市各类功能区监测点次达标率相比，直辖市和省会城市除4b类昼间以外，其他各类功能区监测点次达标率均低于全国平均水平。而作为山东省会城市的济南，其城市功能区昼夜间总点次达标率未及全国直辖市及省会城市的平均水平。

　　(二)噪声扰民投诉的现状及特点

　　1.近年来山东省噪声扰民投诉总量呈高速增长趋势

　　从全省来看，山东省环保厅2015年-2017年《山东省年度环境噪声污染防治工作总结》显示，山东省2015年环境执法部门共收到环境噪声污染投诉9734件，2016年上升到13381件，比上年增长37.46%;2017年共收到环境投诉86483件，其中噪声投诉24519件，占环境投诉总量的28.4%，比上年增长45.4%。

　　另据济南市 12345 市民服务热线数据平台显示，2016年 1月1日-2018年7月17日，该平 台 共 受 理 噪 声 扰 民 投 诉 21.66 万件。其中，2016 年为 6.72万件，2017年增长到8.92 万 件 ， 比 上 年 增 长 32.74%; 2018年1月1日至7月17日受理噪声扰民投诉6.83万件，同比增长66.6%。

　　2.建筑施工噪声、社会生活噪声对居民住宅区噪声污染“贡献量”最大

　　《山东省2017年度环境噪声污染防治工作总结》显示，2017年全省接到噪声投诉 24519 件，其中工业噪声投诉 5126 件，占总量的 20.9%;建筑施工噪声投诉 7453 件，占总量的30.4%;交通噪声投诉819件，占总量的3.3%;社会生活噪声投诉11121件，占总量的45.4%。建筑施工噪声投诉和社会生活噪声投诉在环境噪声污染投诉中的比率高达75.6%。

　　另据，济南市 12345 市民服务热线数据平台显示，2017 年各类环境噪声投诉共8.92 万件，其中社会生活噪声投诉 4.59 万件，占总量的 51.46%，建筑施工噪声投诉 3.83万件，占总量的42.94%，交通运输噪声投诉0.50万件，占总量的5.6%。建筑施工噪声投诉和社会生活噪声投诉在环境噪声污染投诉中的比率高达94.4%。

　　3.社会生活噪声声源繁杂，增长迅猛

　　社会生活噪声主要指在商业活动、体育竞技活动、公园娱乐项目中发出的吵闹声，以及在住宅区内汽车鸣笛、室内装修、燃放爆竹、家用电器引起的噪声等。近年来，山东省城市社会生活噪声投诉持续大幅度增长。以济南市为例，据济南市公安局110 报警服务台数据显示，2015 年 1 月 1 日至 2017 年 12 月 31 日，共接报噪音扰民警情 30077件。其中，2015年为8383件，2016年10842件，2017年为10852件;三年来累计增长29.2%。

　　另据济南市12345市民服务热线数据平台显示，2017 年上半年受理社会生活噪声扰民投诉 14455 件， 2018年上半年受理18408件，同期增长率为 27.35%。这些鲜活的数字足以表明社会生活噪声近年来增长迅猛，同时也表明社会生活噪声是环境噪声污染防治工作中的重中之重。

　　(三)环境噪声污染侵权纠纷案件的现状及特点

　　为了客观反映环境噪声污染侵权纠纷案件的发展趋势，我们基于中国裁判文书网和北大法宝数据库，设置“环境噪声污染侵权案件”关键词进行检索，结果如下： 2014年-2018年，中国裁判文书网公布的环境噪声污染侵权纠纷案件共471件，占全部环境侵权纠纷案件的31%。具体情况为：2014年44件，其中一审22件，二审20件，再审1件，再审审查1件;2015年38件，其中一审25件，二审13件;2016年218件，其中一审136件，二审78件，再审4件;2017年124件，其中一审74件，二审50件; 2018年上半年47件，其中一审19件，二审28件。通过对上述数字分析可以看出环境噪声污染侵权纠纷案件呈现出以下特点：

　　1.环境噪声污染侵权纠纷案件数量呈倍数上升。2016年环境噪声污染侵权纠纷案件数量比2014年增长了395.45%，比2015年增长了473.68%;虽然2017年较之2016年有所下降，但比2014年增长了181.82%，比2015年增长了226.16%。

　　2. 建筑施工噪声、交通噪声及社会生活噪声污染侵权纠纷案件呈逐年稳定增长态势。根据北大法宝数据库检索的结果，近年来，除工业噪声污染侵权纠纷案件呈大幅下降趋势外，其他三类噪声污染侵权纠纷案件逐年稳定增长;除工业噪声以外，其他三类噪声污染侵权纠纷案件占统计总量的89.23%，其中社会生活噪声污染侵权纠纷案件占统计总量的38.46%。

　　3.环境噪声污染侵权纠纷案件上诉率呈上升趋势。2014年中国裁判文书网公布的环境噪声污染侵权纠纷案件上诉率为35.45%，2015年上诉率降至34.21%，2016年为 35.78%，2017 年又升至 40.32%。总体上呈现出上升趋势，二审改判率总体达到 15.38%，说明案件审理质量有待进一步提高。

　　期刊推荐：《噪声与振动控制》(双月刊)曾用刊名：(振动与噪声控制)1981年创刊，本刊是噪声与振动控制方面的专业期刊。主要内容有噪声与振动控制专题论文;噪声振动治理的新理论、新方法、新经验、新的设计思想及各种工程实例;基础理论讲座;噪声振动测试技术;国内外噪声振动控制元器件、新技术、新材料、新产品以及工厂介绍等。

　　二、环境噪声污染防治中存在的问题

　　(一)环境噪声污染防治执法中存在的问题

　　近年来，虽然各地人民政府及相关部门多措并举，加大对各类噪声污染的防治力度，但在当前环境下，噪声污染治理工作依然存在着诸多问题，主要是包括以下几个方面：

　　1.监管部门多，且权力边界不清，存在相互推诿的现象

　　依据山东省《噪声条例》第5条、第6条规定，现行环境噪声污染防治管理体制模式为“有统有分、条块纵横、分割治理”。加之《噪声条例》并没有明确各监督管理部门的职责范围，导致实践中执法部门权力边界不清，出现推诿、扯皮，甚至慢作为或不作为等不良现象，进而形成管理真空或执法空白。在调研中发现，济南市12345市民服务热线在向各执法部门转办噪声投诉流程中，存在着大量工单被退回的现象。①其他执法部门也存在大量投诉被转办之情形。

　　据不完全统计，每年由环保机关受理后转办给其他机关的噪声扰民投诉数量占环保机关受理噪声扰民投诉总量的比例高达90%左右。以济南市历下区环保局的统计数字为例，2017年济南市历下区环保局共收到噪声扰民投诉2744件，其中转办给公安机关1576件，占总量的57.4%;转办给城管部门955件，占总量34.8%。可见，2017年历下区环保局将其受理的2531件噪声扰民投诉转给其他部门，累计达92.2%。

　　此外，根据济南市民生警务平台的数据显示，近年来济南市公安局转办给环保等部门的社会生活噪声案件数量逐年增加。2015年市公安局共受理环境噪声投诉8383件，其中转办给环保等部门的有362件，占总量的4.3%;2016年共受理环境噪声投诉10842件，其中转办给环保等部门的有798件，占总量的7.3%;2017年共受理环境噪声投诉10852 件，其中转办给环保等部门的有1459件，占总量的13.4%。平均递增速度达34.62%。

　　2.噪声扰民投诉数量大、增速快与执法人员数量严重不足的矛盾日益显现

　　近年来，人民群众对美好生活环境的要求愈来愈高，法律意识、维权意识不断增强，噪声扰民投诉急剧增加。投诉多执法人员少已经成为各地执法部门面临的共同难题，这一局面在一定程度上影响着执法部门治理环境噪声污染的效率。《2017年山东省环境噪声污染防治的工作总结报告》显示，山东省噪声管理机构35个，专职人员仅11人;噪声监测机构51个，专职人员仅48人。报告还显示，2017年全省环保热线共受理噪声投诉24519 件，噪声管理机构专职执法人员年平均执法2229人次;噪声监测机构专职执法人员年平均执法511人次。济南市历下区环保局尚没有专门的噪声管理和噪声监测机构，一线执法人员只有2人，2018年上半年除去水、气污染等案件，各种平台受理的噪声污染案件达 226件。这种投诉多人员少的弊端是非常明显的，不但严重影响执法人员的身心健康，而且不利于噪声污染投诉的有效处理，有损执法机关的权威与公信力。

　　3.社会生活噪声声源复杂多样，防治难度非常大

　　随着人民生活水平的提高和业余生活的丰富，不断有新的噪声源和噪声类型产生，而且影响面广，监管困难。如城区广场舞噪声污染，尤其是老城区，因人口密度大，居民公共健身休闲娱乐场所供不应求。以济南市历下区为例，2010年全国第六次人口普查结果显示，济南市历下区人口密度达7475.96人/平方公里。居民公共健身休闲场所严重不足，甚至出现几个广场舞队伍争抢地盘的现象，而且这有限的场所布局规划也不科学，大都离居民住宅区非常近，广场舞噪声扰民严重。执法部门执法时既要满足人民日益增长的美好健康生活需要，又要保护居民对美好生活环境质量的合法诉求，往往左右为难。

　　4.建筑施工噪声污染重复投诉、反复投诉现象严重

　　伴随着房地产市场和基础设施建设的火热，城市建筑施工项目点多面广。建筑施工单位为追求利润最大化，缺乏环境噪声污染防治法律意识、社会责任意识，不按规定时限施工;为了节省成本开支，不按规定采取减振防噪措施。市政、重点工程重速度、轻管理，不重视环境噪声防治资金与设备的投入和降噪措施的制定与落实。另一方面，监管部门基本处于群众不投诉，职能部门不过问的被动状态。即使居民投诉也因处罚措施缺乏震慑性，导致建筑施工噪声扰民屡禁不止，居民苦不堪言，重复投诉、反复投诉现象严重，在各类投诉中所占比重居高不下。济南市12345热线受理的建筑施工噪声扰民投诉中2017年为3.83万件，2018年1月至7月达到9836件。其中重复投诉、反复投诉的案件超过四分之一。

　　5.城市规划未充分考虑噪声污染问题，增加了治理难度，提高了治理成本

　　随着城市建设的高速发展，高架桥、绕城高速、地铁、市内干道越建越密，车流量越来越大，产生噪声是必然的。如果科学规划，合理布局，远离居民住宅区，可大大减少对居民的影响。但调研发现，现实情况是交通要道附近因出行方便，成为房地产开发的热点，城市总体规划、土地利用规划、道路建设规划过分注重房地产开发经济利益，忽视交通噪声的环境危害，缺乏前瞻性、系统性、协调性，交通噪声扰民日趋严重。而且一旦形成噪声污染，无法从源头上予以控制，这种未能在源头上预防的末端治理效果是很不理想，极大地提高了治理成本。

《山东省环境噪声污染防治对策研究》

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