中国应急管理结构变化及難论概化

　　摘要：在系统思维的意义上，中国应急管理实践存在着社会变迁、治理转型、政府架构、政策体系、运行机制五个维度的内在结构。以2003年“非典”疫情至2013年“芦山地震＂十年间的重大灾害为研究对象，通过比较案例研究，讨论中国应急管理在这五个尺度上的结构变化。总体来看，中国应急管理结构固化与结构演进并存，目前以结构固化为主，但也存在推动结构演进的动力。通过归纳逻辑和类比方式，可以对中国应急管理的结构固化进行理论概化，提出“彗星”结构与“彗尾”效应，形成关于中国应急管理结构变化的理论命题。中国应急管理脱离结构单独推进是陷入目前发展困境的根本原因，因此，中国应急管理的发展需要回归结构，顺势而为，推动应急管理的结构演进。

　　关键词：应急管理系统思维公共治理救灾机制政策体系社会风险

　　自2003年“非典”疫情防控至2013年“芦山地震”救灾，中国应急管理走过了十年发展历程。新世纪以来，这十年既是中国改革开放进程中经济社会快速发展的一个周期，也是中国政府治理与政策运行的一个周期，更是进行政策观察与机制分析的重要“窗口期”。考察这十年中国应急管理实践的发展进程，我们可以有效分析中国应急管理的历时性结构变化，预判中国应急管理的未来发展方向。

　　一、应急管理研究：案例方法与理论概化

　　理论与方法是互为依托的。社会科学研究概括起来有两大逻辑：一是类型逻辑；二是总体逻辑。③前者从现象到理论，采用归纳方式；后者从理论到现象，遵循演绎方式。这也是华莱士（ＷａｌｔｅｒＷａｌｌａｃｅ）所描绘的“科学环”的两个入口。④从西方灾害社会科学研究的范式来看，类型逻辑是主流。本文采用西方灾害社会科学研究范式，结合中国政策创新的实践过程，以类型逻辑和归纳方式进行理论抽象。

　　二、应急管理的尺度与结构

　　由于单一案例的社会情境千差万别，只有采用统一的分析框架，案例比较分析才能保持一致性。在不同的案例情境中，虽然应急管理策略与行为差异极大，但应急管理的尺度和结构却相对稳定。所谓“尺度”，是指理解应急管理的视野范围；所谓“结构”，则是指应急管理中核心要素的相互关系。重视尺度和结构的互动分析，是“系统思维”在应急管理研究中有效应用的必然要求。概而言之，对中国应急管理的理解主要存在五个尺度，相应地，当前中国应急管理也存在五种结构。

　　三、从“非典”到“芦山地震”：案例选择

　　中国目前尚未建立完备的突发事件统计和发布制度，但根据估算，2005年全国各类突发事件约为540万起。近年来，中国社会总体稳定，突发事件总量虽可能略有上升，但应不会大幅波动。这些突发事件构成了中国应急管理研究的现象分析基础。从灾害与应急管理的相互关系来看，越是重大的灾害越可能推动应急管理体系结构发生变化。

　　四、结构变化：演进与固化

　　基于中国应急管理的尺度与结构为分析框架，以上述“Ｉ级（特别重大）”突发事件为研究对象，我们有必要系统地观察中国应急管理在2003年＂非典”疫情防控至2013年“芦山地震＂救灾这十年间的结构变化，尤为重要的是，进一步考察这种结构变化是否正在朝向理想结构演进及其促成结构演进的关键变量。

　　张海波童星

《中国应急管理结构变化及難论概化》

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