基于变革管理视角对三十年来机构改革的审视

　　摘要：党的十八届三中全会强调要“更加注重改革的系统性、整体性、协同性”，并决定成立全面深化改革领导小组，负责改革的总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实。这意味着变革管理被提上重要议事日程。从变革管理角度系统梳理和审视改革开放以来国务院七轮机构改革历程，国务院机构设置变革呈现出明显的渐进和稳健特征，职能转变是历次改革的核心和亮点。政府职能转变呈现出明显的两段论特色：第一阶段的重点是政府经济管理职能的转变；第二阶段的重点是加强和改善宏观调控，更加注重社会管理和公共服务职能。但就方案设计而言，近１０年来有关职能转变的目标和措施等具体性方面明显不足，具体措施及其成效与三轮机构改革方案之间的关系难以确立。因此，“机构改革是否也需要改革”成为新的实践命题，需要从战略定位、推进方式、公共责任、总体设计和精细化过程管理等方面进行思考。

　　关键词：机构改革职能转变变革管理管理精细化

　　一、问题的提出与研究框架

　　改革开放以来，中国政府相继进行了七轮大规模的机构改革，每轮改革都引起社会和学界的高度关注，并产生了浩繁的研究文献。①近年来，随着两轮“大部制改革的推进，学界对改革开放以来机构改革的回顾和反思给予很大关注，相关研究成果不断涌现。但梳理相关文献可以发现：学界在这一主题的研究范畴、基本框架方面尚未形成共识；一些核心问题如职能转变上的研究亟待深入；甚至在一些基本事实和发展趋势的判断上也莫衷一是。一个例子是机构精简是否陷入了“‘精简—膨胀—再精简—再膨胀’循环怪圈”的谜案：个别学者持部分肯定态度，认为“循环怪圈”说仅适用于前面几轮机构改革，把它视为共性特征属于“被夸大的共识性评价”；①少数学者承认怪圈的存在，但总趋势上作不同的解读———“虽然有‘精简—膨胀’的循环，但是改革成就是不可抹杀的，机构数和人员数虽然在每一次改革之后都有回潮，但实际上回潮的幅度要小于改革的幅度，所以机构总数从长期看是一直在下降”；②绝大多数则以循环怪圈及延伸而来的“黄宗曦定律”为既定事实，努力进行理论阐释并探求实践中的破解之道。③本文将力图回答这一问题。

　　二、国务院机构设置变革的历时性考察

　　与职能转变相比，机构设置变革具有高可见度和易于量化的特性，这使得变革管理角度的考察相对容易。从现有文献看，大多数研究成果对七轮机构设置变革的必要性（即环境适配性）、努力方向和战略目标持认同态度，或者说肯定机构设置变革的战略筹划。就改革设计环节而言，改革的系统性和目标具体性在历次改革方案中都有体现并基本得到认同。目前的反思主要涉及两个方面，一是改革进程的精细化管理不足，①二是推进机制存在缺陷。②至于改革实施环节，由于缺乏系统监测特别是相关公开信息，学者关注相对很少，绝大多数与效果评价融合在一起来讨论。

　　三、政府职能转变的演变轨迹与成效

　　与机构设置变革相比，政府职能转变的研究要困难得多：政府职能包括经济调节、市场监管、社会管理、公共服务，每个领域都涉及一系列重大主题，需要多学科综合探讨；职能转变不像机构设置变革那样具有高可见度和可测定性。本部分对职能转变的考察分四步进行：首先，明确职能转变的两个主要阶段，展示第一阶段的主要进展；其次，聚焦于第二阶段，讨论职能转变的重点任务、主要举措和重要特点；再次，围绕“加强和改善宏观调控、更加注重社会管理和公共服务”大方向，展示１０多年来职能转变的具体举措和成效；最后，从变革管理角度得出结论。

　　周志忍徐艳晴

《基于变革管理视角对三十年来机构改革的审视》

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