我国贫困治理体系的三维区隔化逻辑与整体性思维

　　摘要：我国的贫困治理体系具有结构性与系统性，以人民为中心的政治逻辑、以科层制为载体的行政逻辑与以多元参与为模式的行动逻辑分别主导宏观架构、中观政策制定实施以及基层具体执行层面。然而，三维逻辑之间的区隔性易产生碎片化扶贫困境。通过整体性思维将工具理性与价值理性相结合，有助于化解三维逻辑之间的区隔，更有助于推进逆“碎片化”整体性扶贫。

　　关键词：贫困治理；三维逻辑；科层制；整体性思维

　　消除贫困是世界各国共同面临的重大课题，2019年诺贝尔经济学奖之所以授予阿比吉特·班纳吉、埃丝特·杜弗洛以及迈克尔·克雷默三位学者，就是为了表彰他们在减轻全球贫困方面的实验性做法。党的十八大以来，我国的脱贫攻坚取得了决定性成就，交出了一份令世人震撼的脱贫成绩单，贫困人口从2012年年底的9899万人减到2019年年底的551万人，贫困发生率由10．2％降至0．6％，区域性整体贫困基本得到解决。［1］这既是特色贫困治理制度优势的表现，也蕴含了丰富的话语、智慧，体现出积极参与全球治理的大国担当。正如世界银行于2018年发布的《系统性国别诊断》中所指出的：“在快速经济增长和减少贫困方面取得了史无前例的成就”。截至2018年年末，我国贫困人口累计减少8200多万，减贫速度明显快于全球。世界银行发布数据显示，按照每人每天1．9美元的国际贫困标准，从1981年末到2015年末，我国贫困发生率累计下降了87．6个百分点，年均下降2．6个百分点，同期全球贫困发生率累计下降32．2个百分点，年均下降0．9个百分点。［2］

　　一、我国贫困治理体系中的三维逻辑

　　脱贫攻坚战是党的十九大提出的三大攻坚战之一，对于实现全面建成小康社会、建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国两个百年奋斗目标具有重大意义，但“脱贫攻坚战不是轻轻松松一冲锋就能打赢的，从决定性的成就到全面胜利，面临的困难和挑战依然艰巨，决不能松劲懈怠”。［3］实践中，我国的贫困治理体系呈现出明显的层级性：宏观上，党设计贫困治理的顶层架构；中观上，扶贫开发领导小组及各部委领导各级政府制定实施贫困治理政策；微观上，基层政府具体落实贫困治理政策，社会积极参与。

　　（一）以人民为中心：贫困治理顶层设计的政治逻辑

　　在马克思、恩格斯看来，社会主义制度与资本主义制度的差异是导致人民贫困的制度根源。“一切社会贫困、精神屈辱和政治依附的奴役基础”［4］存在于资本主义制度的基因中，因此人民贫困的原因“应当到资本主义制度本身中去寻找”。［5］社会主义制度则不同，其以实现所有人的共同富裕为目标。代表大多数人的利益是马克思主义政党区别于其他一切政党的本质属性，共产党人从党成立之日起就确立了为天下劳苦人民谋幸福的目标。［6］党的十六大以来，党明确提出大力推进扶贫攻坚，解决农村人口的温饱问题。党的十八大以来，党明确提出建成全面小康社会需要首先解决现行标准①下的绝对贫困问题，贫困治理成为“四个全面”战略布局的核心要义，“精准扶贫”“脱贫攻坚”等词汇多次出现在文件中。新时代，我国消除农村绝对贫困人口的目标基本完成，即将进入消除相对贫困的治理阶段。今后的贫困治理战略就是要通过进一步完善系统性、层级性的贫困治理体系，解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，逐步解决贫困人口的就业、教育、住房、医疗等难题，特别是要完善农村低保政策，兜住脱贫的底线，在加大脱贫力度的同时提高贫困人口自身的发展能力。

　　（二）以科层制为载体：贫困治理政策制定实施的行政逻辑

　　公共行政学将科层制定义为一种以专业化分工、层级节制和按章办事为主要特征的理性组织。［7］在我国，科层制作为联系与社会的桥梁始终是治理的主要组织载体，［8］呈现出典型的“条”（横向部门化）、“块”（纵向层级化）特征，机构设置上下对口，层级间职责同构。具体到贫困治理中，表现为政府主导扶贫工作。层面，1986年5月16日贫困地区经济开发领导小组正式成立，1993年12月28日更名为扶贫开发领导小组，统筹规划与协调各部委职能，并通过双首长负责、压力层层传递和考核问责机制将领导机制具体化，［9］同时向贫困村选派第一书记，发挥引领作用。地方层面，各级政府在扶贫开发领导小组及各部委领导下制定实施贫困治理政策，以行政体制和行政服务来贯彻执行政治要求与政治意志。［10］特别是市级政府要积极贯彻落实上级扶贫精神，根据扶贫进展不断进行部门协调与资源供给，从经费划拨、协调参与、职能明确等方面为贫困治理提供支持。

　　二、我国贫困治理体系的区隔化困境

　　现实中，我国贫困治理体系的三维逻辑具有差异性，一定程度上影响了总体治理效果，具体表现为政治逻辑、行政逻辑与行动逻辑之间的相互区隔。

　　（一）政治逻辑与行政逻辑的区隔

　　公共行政学认为，科层制是工具理性的集中体现，其依据职能、职位的分工分层以规则进行管理和组织，专注层级的功能与效率，淡化行政的意识形态色彩及理念价值在政策执行中的作用，注重对行政效率与行政功能的考量，一定程度上成为非人格化的行动机器，这是任何一个现代化都无法回避的现实。在我国，马克思主义政党的性质与中华传统文化共同形塑了集权式的政治形态。然而，集权式政治形态的突出特点是关注目标与结果导向，由此也衍生出以目标为导向的政治逻辑与以工具为导向的行政逻辑的区隔。具体到贫困治理中，实现全面建成小康社会、解决现行标准下绝对贫困人口问题是当前贫困治理的主要目标，而扶贫开发领导小组及各部委面对新形势、新问题，其专业精神尚处于形塑阶段，一些扶贫领域还未涉及或涉及不深，使得部分扶贫项目审批与资金拨付推进缓慢。

　　组织学认为，以科层制为代表的常规机制与动员机制是两个相互替代的治理机制，存在内在的紧张与不兼容性。［12］所谓“运动性”治理（亦称“运动式”治理），是指治理主体运用自身资源打破常规程序对社会重大问题或难题进行“运动式”专项整治的方式，［13］能够最大限度调动人力、财力、物力等资源进行行政活动，［14］有效克服部门之间因“条”“块”设定而出现踢皮球现象。近年来，我国财政扶贫专项资金以平均每年超过100亿元的速度在增加，［15］为重点贫困县提供了巨额补贴。同时，党通过驻村扶贫、派驻第一书记、巡视、督查等形式试图打破科层制对扶贫治理工作不利的制度因素和组织因素。但是，科层制根深蒂固的行政体制、组织机构和规章制度使得扶贫治理任务需逐级下达，责任层层分解，一定程度上抑制了“运动性”治理的启动与运转，延缓了扶贫工作的整体推进。

　　（二）行政逻辑与行动逻辑的区隔

　　科层组织是公共部门完成行政任务的基本组织形态，［16］科层制确定了组织的物理结构，又建构了组织行为，在工业化大生产背景下为复杂的组织管理活动提供了简洁的工具。然而，与私营部门相比，公共部门面对更加复杂的治理对象，随着组织环境不断发生变化，公共部门的行政任务极具模糊性，具体表现在目标设定、规则制定、角色职责等方面。贫困治理中，一方面，不同区域、层级的政府面临的发展问题及民生诉求各有不同，对于“创新”“幸福”“小康”等主观性较强的政策目标，应该做什么、如何做、何时做也有不同的答案，这极易造成基层治理行动的失范；另一方面，扶贫开发领导小组及各部委、各省市政府严格遵循行政逻辑，强调治理过程的规则性与程序性，要求基层政府以相关制度与政策为行动依据，在确保扶贫工作循序渐进开展的同时也使得“文牍主义”“部门主义”等现象成为可能。事事做到有文件可查在一定程度上会导致扶贫工作进展缓慢，过于强调部门分工与权责也容易造成部门之间配合及扶贫资源整合出现脱节。而在基层政府的行动逻辑中，依据扶贫工作的特点不断调整治理方法可能比一味遵守规章制度更有效果，尤其是面对扶贫治理中出现的突发、偶发的不确定因素，没有例行经验可循，创新型的思维与手段必然会突破原有的制度规范。如新冠肺炎疫情导致部分已脱贫人口返贫，如何帮助其迅速脱贫，“电商”“地摊经济”等形式可能比既有的扶贫方法成效更大。

　　三、我国贫困治理的整体性思维

　　整体性政府理论主张通过纵向与横向的相互协调实现有效的政府治理，各层级的政府机构能够联合使用稀缺资源，促进不同利益主体之间的团结协作，为公众提供更优质的服务。［18］整体性治理是对整体性政府理论的深化，其以“跨界合作”为核心理念，以“协调”与“整合”为关键要素，是对新公共管理中部门分化与本位主义的回应。新时代，“两个百年”奋斗目标既体现了人民的共同心愿，也意味着我国必须在脱贫攻坚的伟大战斗中取得胜利。笔者认为，贫困治理应通过整体性治理实现价值理性与工具理性的有机结合，打破政治逻辑、行政逻辑、行动逻辑之间的区隔，以如期全面打赢脱贫攻坚战。

　　（一）加强贫困治理顶层设计

　　扶贫开发事关全面建成小康社会，事关人民福祉，事关巩固党的执政基础，事关长治久安，事关我国国际形象。打赢脱贫攻坚战，是促进全体人民共享改革发展成果、实现共同富裕的重大举措，是体现特色社会主义制度优越性的重要标志，也是经济发展新常态下扩大国内需求、促进经济增长的重要途径。在扶贫的路上，不能落下一个贫困家庭、丢下一个贫困群众。党的十八届五中全会从实现全面建成小康社会奋斗目标出发，明确到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全都摘帽，解决区域性整体贫困。习书记总书记在会上重点回答了“扶持谁”“谁来扶”“怎么扶”三个关键性问题，为如何做好脱贫攻坚工作做出了“顶层设计”。做好扶贫工作，最基础的是要实实在在地把真正的贫困人口弄清楚，把贫困人口、贫困程度、致贫原因等搞清楚，真正了解和掌握贫困地区发展的“症结”和贫困群众的“困根”。［19］一方面，应以协作信任为原则运用整体性思维构建贫困治理框架，至少要包括贫困人口识别、贫困帮扶、扶贫管理以及扶贫考核四个环节，四个环节要环环相扣；另一方面，应对扶贫组织机构进行整合，构建价值协同机制、信息共享机制以及诱导动员机制，将政治逻辑的价值导向、行政逻辑的信息沟通、行动逻辑的通力合作融为一体，协调多元行动者的利益关系。

　　（二）完善贫困治理制度体系

　　消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，是社会主义的本质要求，是党的重要使命。为此，要加快建立健全覆盖全民的、科学规范有效的贫困监测和预警体系，包括贫困指标的设定、监测网络建设、数据采集分析和预报等内容；逐步完善贫困响应机制，建档立卡，保证能够到户、到人地准确了解贫困状况和脱贫需求；完善资源筹集和传递机制，注重调动各个层级、各个方面的力量，筹集贫困者所需要的多样化资源，提高资源传递效率；强化内生动力培育机制，扭住教育这个脱贫致富的根本之策，实现扶贫与扶志扶智相结合、输血造血相结合、物质资本积累与人力资本提升相结合、公共基础设施与个人经济机会相结合；完善扶贫监督与评估机制，加大第三方评估力度，科学评估扶贫效果，保障扶贫资源能够有效传递、合理分配并发挥作用；提升精准扶贫精准脱贫能力，进一步发挥包括社会工作者在内的多种专业人员的作用，促进信息公开，实现扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准的基本要求，切实提高扶贫实效。［20］

　　【参考文献】

　　［1］人民网评：全部脱贫的郑重承诺，必须如期实现［EB／OL］．人民网．

　　［2］习书记．在决战决胜脱贫攻坚座谈会上的讲话［EB／OL］．人民网．

　　［3］马克思恩格斯全集（第16卷）［M］．北京：人民出版社，1964：15．

　　陈平

《我国贫困治理体系的三维区隔化逻辑与整体性思维》

上一篇：两种不同代表逻辑的混同：对人民代表大会问题根源的一种检视

下一篇：广西北部湾地区一体化进程中地方政府合作的难题及破解