浙江地区农村生态环境污染问题及治理对策研究

　　摘?要：浙江省委、省政府大力推动农村生态环境污染治理，有力地实施了一系列农村生态环境建设项目，包括财政资金、社会资本等在内的各类资金支持较为充足，取得了丰硕的生态环境治理成果。农村地区的生态环境污染仍然受困于环境污染和经济发展的冲突，空气、土壤污染比较严重，缺乏明晰化的损害赔偿制度机制等。和浙江应完善生态环境损害制度体系，持续做到产业发展和生态环保并重，着力改善土壤污染与空气污染状况。

　　关键词：美丽乡村建设；浙江农村；生态环境污染；治理对策

　　浙江省2003年实施“千村示范、万村整治”工程，2011年升级为“美丽乡村”建设，把建设生态文明的理念落实到新农村建设的诸多领域。浙江省贯彻落实“美丽”战略与“乡村振兴战略”中有关生态宜居的规定，促进着浙江农村生态环境的改善和污染治理效果的提升。浙江已经通过了首个“生态省建设试点”的验收工作，走在了全国农村生态环境建设的前列。与此同时，浙江省农村地区的生态环境污染问题仍然不容乐观，大气污染、土地污染等的治理形式仍然严峻，距离美丽建设的要求和广大农村群众对美丽乡村建设的需要存在一定距离。因此，相关部门应该采取有效措施，让广大农民群众从美丽乡村建设中获得更多的幸福感、获得感。

　　一、从千万工程到美丽乡村的浙江农村生态环境建设历程

　　（一）政府推动有力

　　2003年浙江向环境保护部申请将浙江列为全国创建生态省试点单位，由此拉开了生态省建设试点的步伐。在时任浙江省委书记习总书记的带领下，浙江省以此为契机，自上而下开展生态环保建设和环境污染整治，实施“千万工程”“五整治一提高”“五水共治”、生态保护、治污减排、治气治霾等工作。“千万工程”的主要内容涵盖硬化村内道路、畜禽粪便、生活污水、垃圾收集等污染治理，有效促进河沟清淤、农房改造、村庄绿化等活动，而且该省还积极地将城市公共服务和基础设施建设延伸和覆盖广广大农村地区。截至2010年，该省环境整治行动已经覆盖了所有建制村。2011年该省“千万工程”正式升级为“美丽乡村”建设，在新农村建设的方方面面与农村生态文明建设有机结合，大力开展“两园三宜四美”建设，实施历史文化村落利用保护工程。特别是十八大以来，浙江省各地矢志不移地贯彻落实新发展理念，结合自身实际情况落实和浙江省分别出台的《生态环境损害赔偿制度改革实施方案》等一系列政策制度，走好绿色发展道路，推动当地生态环境污染治理效果的提升。

　　（二）资金支持充足

　　浙江省推动农村生态环境污染治理的过程中，积极吸引社会资本与金融资本形成打造良好生态环境的合力。2017年浙江省级财政安排124亿元各类生态环保补助资金，还争取到14.7亿元专项环保资金。与此同时，该省不少地方政策积极探索市场与政府相结合的绿色金融二元化风险补偿体系。浙江银行业持续创新办理更多的绿色金融产品，比如农业银行浙江省分行办理“治水贷”，推动“五水共治”；嘉兴市政府和兴业银行签订的“水环境综合治理”合作协议，运用多元化金融产品和绿色融资工具，为嘉兴市综合治理水环境提供充足的资金支持。各类金融机构利用保险、融资租赁、债券等多种工具，因地、因事制宜开展金融产品服务创新，助力浙江的生态环境质量和绿色经济发展。泰隆银行发行了我国第一单以小微企业为对象的绿色债券；农发行、国开行、浙商银行和财政部门合作组建特色小镇基金100亿元。浙江银行业立足“机器换人”与“循环经济”的发展，为相关公司量身定制“绿色租赁”和“绿色直融”的金融支持模式，推动农村地区的工业转型和技改工作。

　　（三）治理成果丰硕

　　浙江省持续实施《生态环保“十三五规划”》的农村生态环境污染治理规定，牢牢扭住改善环境质量这个重中之重，坚持解决重大生态环境污染问题的正确导向，开展治气、治水、治土“三大战役”，强化生态环境治理能力提升、防范生态环境风险、修复生态环境（“三大工程”）。和2015年相比，2017年浙江氮氧化物、二氧化硫的排放量依次降低11个百分点和15个百分点，都超额完成了《生态环保“十三五规划”》的相关预定目标。2020年5月，浙江省通过了生态环境部组织的生态省建设试点验收工作，成了国内首家生态省，这项工作从开始创建到通过验收，是十六年的辛苦付出和不懈探索换来的。如今贯彻落实到乡村振兴战略的过程中，持续改善乡村生态环境，在“美丽乡村”建设中成果丰硕，生态环境质量特别是农村地区全面改善，显著提升生态环境质量和绿色发展水平。

　　二、浙江地区农村生态环境污染的困境探析

　　（一）经济发展与环境污染的冲突

　　浙江省浙江地区个体经济、私营经济非常发达，不少乡镇企业开设在城乡接合部或农场地区，涌现出了以“三小”（小资本、小企业、小产品）、“四大”（大集群、大集群，大市场、大产出）为主要特征的“块状经济”，享有较高的知名度。它的产值超过浙江制造业的六成、出口总量的七成和的就业岗位的八成。然而，这种发展模式占用为数不少农田的同时，污染了当地的生态环境，污染的类别多、总量日益增加、单位产值排污量高、污染排放集中等多种问题。比如，绍兴地区的纺织行业、台州地区的医药行业、富阳地区的造纸行业、海宁地区的皮革行业等，对当地农村的生态环境形成了布局性、规范化、结构性的污染状态。尽管当地政府部门在推进生态文明建设，贯彻新发展理念的过程中千方百计要求企业减少污染状况，然而经济产值的重要性又是重中之重。不少地区治理乡村生态环境污染的速度赶不上当地工业规模递增的速度，不少乡镇企业仍然存在较为严重的污染状况。

　　（二）土壤污染与空气污染较严重

　　王芬认为，农户能够直接受益于乡村地区的生态环境建设，他们如何评价当前的环境质量，能够在一定程度上表明乡村地区生态环境的实际治理效果和状态。王芬对浙江省11个地级市下属的53个行政村、1030户进行调查研究。作者基于充分的数据分析和探讨后指出浙江农户整体上对所在乡村地区的生态环境建设达到较高满意度，特别是对污水、垃圾治理领域的成效。相对于广大农户对水质量2.89的均值评价指标，土壤和空气质量的均值分别是2.47和2.26，显示出农民群众对两者的继续改善抱有很高的期待值。11.75%的农户评价空气状况的结果为“不满意”，50.19%选择的是“一般满意”。尽管政府部门实施非常有力的生态环境治理措施，较好地控制了“企业排污”“秸秆焚烧”等问题，然而从“污染源”的诸多数据、“企业是否违规排放污染环境”和“是否存在焚烧秸秆的现象”的得分均值分别为1.75和1.98的情况来看，空气质量的实际治理效果不够显著。大气污染包括农户生活取暖、农业生产焚烧秸秆、工业生产排放、农村地区日益加的机动车尾气排放等。浙江统计局的相关数据证实，2017年地浙江农村常住居民家庭每百户家用汽车的实际拥有量达到33.3辆。它也意味着农村大气环境的有效治理将比较艰巨。再就是农村土壤受到农业自身的污染、工业污染、生活污染，土地质量显得不容乐观。导致这些问题的主要影响是，很多农民在农业经营生产的过程中，对化肥、农药与农膜等的过度依赖。被调查对象的得分均值仅达到2.51，55.43%的被调查农户选择了“经常发生”。和农户对空气、水质量的敏感度较好比较，很多农户缺乏对土壤污染的正确认识，它也变成农村生态环境建设领域的重要难题之一。

　　（三）生态环境损害赔偿制度体系不够细化

　　浙江省结合颁布实施的《生态环境损害赔偿制度改革实施方案》，颁布了《浙江省生态环境损害赔偿制度改革实施方案》，也陆续颁布了资金管理、评估鉴定、修复管理、磋商管理等四个支持性办法。由此一来，浙江省在生态环境污染损害赔偿方面形成“1+4”制度体系，强化了《实施方案》的科学性，为操作环节提供必要依据。首先，它也生态环境损害案源报告制度的落实不够有力，应赔案件尚未做到应报尽报，报告的形式与主体、报告接收的相关主体都不够明确。生态环境污染赔偿的相关立法体系不够完善，损害赔偿与环境执法的衔接程度不够。鉴定评估技术标准体系未能做到与时俱进等，无法为打造高水平的生态文明提供坚实支持。其次，面向农村地区开展的评估鉴定生态环境损害的工作，涉及调查、鉴定、检测、取样、评估等诸多环节，采样检测流程通常需要支付较高成本，耗费过长时间，部分生态环境损害赔偿的时间较短、金额不大（比如数万元及以下）的案件同样耗费较长时间和更多费用等。再次，《实施方案》中规定的适用范围是“导致生态环境严重损害”的条款来源于环境污染刑事案件的相关司法解释内容。然而它并未明确严重损害生态环境、导致环境污染的具体标准，致使实践中这个条款缺乏较强的适用性。而且，结合浙江省2018年生态环境损害赔偿的相关案例分析，实践中存在较高比例的替代修复案例。因此，如何选择替代修改项目，如何采取替代修复措施等的详细操作规则亟须细化。

　　三、浙江地区农村生态环境污染问题治理对策

　　乡村振兴战略规划致力于持续改进和完善乡村地区的生活空间、生态空间与生产空间的结构，朝着现代版的“富春山居图”而持续探索，鼓励各地积极参与乡村振兴新格局的塑造。浙江省要立足于农村生态环境建设的不俗成绩，从多重领域采取针对性强的措施，坚持“绿水青山就是金山银山”的理念，化解和改善农村地区生态环境污染较为严重的问题。

　　（一）农村产业发展和生态环保并重

　　首先，大力发展乡村经济、生态环保和污染治理有机结合起来。发挥各地区特色产业经济的带动作用，顺应农业产业化经营、综合化经营的发展趋势。比如东阳地区的木雕产业和安吉地区的白茶；推动它们有机融入生态农业、现代农业建设中，将三品一标农产品生产基地和乡村特色产业园结合起来。其次，当地应该以新型工业化、信息化来改造浙江乡镇企业和块状经济地带，走上新型工业化的发展道路。比如，大力推动永康地区的五金产业、义务地区的小商品产业等乡镇企业的技术升级、合并转型，切实织就质量好、产出高、污染少、能耗低的生态工业链。再次，强化和科研院所、高等院校等部门的合作与交流，贯彻落实创新驱动发展战略，最大限度地提升环境保护的效益和资源利用的效率。秉承循环经济、绿色经济的发展理念，合理回收农业农村的各种废弃物，借助诸多途径实现变废为宝的目的，增加生态效益与经济效益。

　　（二）改善土壤污染与空气污染状况

　　首先，浙江省农业农村厅，生态环境厅共同发布的《浙江省农业农村污染治理攻坚战实施方案的通知》要求对农村耕地实施分类管理，立足于详尽的农用地土壤污染状况调查，依据严格管控、安全利用、划分优先保护、耕地质量等级评定等，有序分类划定耕地土壤环境质量的具体类别。要联系土壤农村土壤污染与农产品超标的具体指标情况，制定和实施安全使用、有序开发受污染耕地的科学方案，治理修复被污染的各类耕地，降低农产品超标的潜在风险。依据《实施方案》的有关规定，相关主管机关应该对重度污染耕地当前的种植结构进行优化，或采取针对性的退耕还草还林活动。大力开展排查整治涉镉等重金属行业企业的活动，真正断绝各类污染物污染农村可耕地的诸多途径。对相关地块无法有效切除重金属污染渠道，土壤遭受严重的重金属污染、农产品出现严重超出重金属标准的耕地，要及时把这人划定为严格控制管理类。可以实施严格的控制管理措施，降低农产品镉等重金属超出标准的风险。再如，促进畜禽生产养殖清洁化，推动产业模式的生态化，加紧构建紧密对接农牧的美丽生态农场和绿色循环体。其次，该省面对发生季节性大气污染较高、防治大气污染的形势依旧严峻的状况的问题，可以采取下列措施。要结合农村地区各类乡镇企业、农村机动车辆尾气排放等多种因素导致的大气污染现状，综合实施固废、水气专项整治活动，科学确定农村地区的大气环境敏感点位，全方位设立大气环境监测点；构建农村大气环境监测制度，科学强化监测团队的技能培训和管理，熟悉农村大气污染的变化规律和发展动向，以更科学的防治措施削减农村大气环境被破坏与污染。再次，提升改造畜禽养殖场设施生态化、绿色化的同时，强化养殖臭气治理，从养殖污染源头上实现减量目标。其次，针对农村冬季取暖做饭排放的PM2.5导致的大气污染及其危害远超的问题，持续提升农村天然气等清洁能源的普及率和供应能力。在广大乡村地区开展新空气示范区建设活动，推动能源结构的优化和调整。大力整理乡镇企业三废在内的废气治理，开展专项整治挥发性有机物的活动。在农村地区全面推行国六标准车用汽柴油。健全长三角地区防治大气污染协作体系，持续强化应对和预警农村重污染天气的工作。浙江省还要全方位完善大气复合污染监测的网络，推动重点行业废气排放清洁技改工作。

　　（三）完善生态环境损害制度体系

　　首先，《实施方案》清楚地规定生态环境损害赔偿义务人应该承担损害生态环境赔偿的法定义务，而且必须做到应赔尽赔。所以，要持续健全生态环境损害案源报告制度，对应赔案件采取应报尽报，而且明确报告的形式与主体接收报告的主体等；对调查办法进行细化，明确调查启动、主体与程序的规范化、程序化。

　　其次，要优化生态环境损害的评估鉴定程序，使其在不影响鉴定评定结果的基础上积极尝试简易化、高效率的评估鉴定程序，化解评估鉴定时间长、费用多的问题，又能够及时有力地解决生态环境损害问题。再次，要对已经启动实施的《实施方案》中“导致生态环境严重损害的”的相关条款（援引环境污染刑事案件的相关司法解释）进行细化，明确严重损害生态环境的具体指标和衡量标准，提出相对明确、定量化的技术指标，强化这个条款的适用性，使其真正得到落实。

　　最后，要逐步厘清环境民事赔偿诉讼、公益诉讼、赔偿磋商之间的关联性。实施了生态环境损害赔偿制度后。当前，三者之间的主流顺位分别是从赔偿磋商，再到赔偿诉讼，最后进入到环境民事公益诉讼。实施赔偿磋商制度能够节省司法资源，对牵涉刑事的相关案件广泛实施刑事附带公益民事诉讼（比如刑事诉讼附带生态环境损害诉讼+赔偿磋商模式）。它可能需要通过下列阶段：刑事诉讼赔偿磋商赔偿诉讼，导致更烦琐的救济程序，如何解决这个问题值得深入思考。此外，和地方应该颁布和细化针对生态环境损害领域发起的赔偿诉讼规则。

　　参考文献

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　　［3］王芬.浙江乡村生态环境建设成效调查分析［J］.大庆社会科学，2018（06）：73-75.

　　潘雅辉

《浙江地区农村生态环境污染问题及治理对策研究》

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