脱贫攻坚中特殊困难群体帮扶问题研究——以吉林省为例

　　摘要：加强对特殊困难群体的帮扶是打赢打好脱贫攻坚战的重要内容。本文认为，积极开展对特殊困难群体的帮扶，补齐补强特殊困难群体关爱帮扶的短板，为其织密织牢兜底保障网，既是解决脱贫攻坚中存在的难点问题的关键，也是实现全面建成小康社会目标的应有之义。

　　关键词：全面建成小康社会；脱贫攻坚；特殊困难群体；大数据

　　2020年，全面建成小康社会战略目标即将实现，我国将开启全面建设社会主义现代化新征程。随着脱贫攻坚进入决战决胜的关键阶段，关于特殊困难群体的帮扶将成为影响全面建成小康社会与社会和谐稳定的重要因素，这不仅是推进治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，也是打赢打好脱贫攻坚战、巩固脱贫攻坚成果的重要保障。同时，对于特殊困难群体的帮扶程度亦体现着一个地方的民生温度和治理精度。因此，加强对特殊困难群体帮扶问题的研究，充分认识脱贫攻坚中做好特殊困难群体帮扶工作的紧迫性和重要性，是一个重大的理论与实践课题。

　　一、吉林省特殊困难群体概况

　　2020年7月24日，习书记总书记在吉林考察时强调，要巩固脱贫攻坚成果，防止返贫和产生新的贫困。脱贫攻坚是习书记总书记心里始终最牵挂的一件大事，困难群众是习书记总书记最为关心的群体。习书记总书记在决战决胜脱贫攻坚座谈会上的讲话特别指出：“剩余建档立卡贫困人口中，老年人、患病者、残疾人的比例达到45．7％”，再次强调了脱贫攻坚任务的艰巨性和帮助对包括残疾人在内的特殊贫困人群脱贫的重要性。［1］

　　困难群体泛指基于一定的原因，凭借自身力量难以维持一般基本生活而需要政府或社会力量给予帮扶的社会群体。在经济层面上，这一群体主要表现为贫困人群；在社会层面上，这一群体主要表现为老年人、儿童、残疾人、失业者等弱势群体。本文所称的“特殊困难群体”特指我国社会发展中处于整体性深度贫困的特殊人群。从涵盖范围来看，特殊困难群体分为以下几类：第一类为自理能力不足的分散供养特困人员；第二类为生活自理能力不足的空巢老人、留守老人；第三类为生活照料存在困难的重度残疾人、重病患者；第四类为赡养、抚养缺失或照护不到位人员；第五类为困境儿童中孤儿、事实无人抚养儿童、流浪儿童以及遭遇突发事件和意外伤害儿童；第六类为遭遇重大疾病、意外事件、自然灾害（疫情）等重特大急难事件的外来人员以及有其他特殊困难的人员。从帮扶范围来看，特殊困难群体分为“兜底保障群体”“边缘困难群体”“其他困难群体”三大类。其中，“兜底保障群体”包括低保人员、特困供养人员；“边缘困难群体”包括低收入人员和因病等支出型贫困人员、各部门认定的特殊困难人员（如困难职工、职业病患者）；“其他困难群体”指除上述人员之外，遭遇重大疾病、意外事件、自然灾害（疫情）等重特大急难事件人员。可见，特殊困难群体的纳入范围正在不断发生变化，并集中表现为在原有的特殊困难群体生存状态更加窘迫的同时又产生了新的困难人群。

　　吉林省特殊困难群体在贫困人口中的占比较高，是脱贫攻坚工作中高度关注和社会关怀的重点。目前，吉林省共有城乡低保对象96万人（城市44万人、农村52万人），平均保障标准分别达到月人均546元和年人均4372元，分别比2019年提高3．8％和8％；城乡特困人员8．43万人（城市0．74万人、农村7．69万人），基本生活标准达到年人均8926元和6000元，分别达到2019年度城乡低保标准的1．41倍和1．48倍。［2］未脱贫建档立卡贫困人口10063人，贫困发生率降至0．07％。2020年以来，吉林省注重发挥政策“组合拳”的作用，新纳入城乡低保对象7238人（城市2899人、农村4339人），新纳入城乡特困供养人员213人（城市32人、农村181人），累计对城乡困难家庭实施临时救助2．13万人次，月均发放价格临时补贴2600万元。［3］为残疾人发放困难生活补贴1．53亿元，发放重度护理补贴1．92亿元，首次将孤儿、事实无人抚养儿童等纳入基本生活保障范围，集中供养和社会散居孤儿供养标准分别达到每人每月1500元和1100元，［4］有效缓解了物价变动因素对特殊困难群体基本生活的影响。吉林省围绕落实《关于巩固脱贫成效保障稳定脱贫的意见》和《吉林省建立防止返贫监测和帮扶机制实施办法》，加强对不稳定脱贫户、边缘户的动态监测，及时将返贫和新致贫人口纳入帮扶范围，完善了临贫预警、骤贫处置、防贫保稳工作机制。2020年7月8日，吉林省落实“六稳”和“六保”工作要求，印发了《关于扩大失业保险保障范围的通知》，进一步强化对困难群体和失业人员的基本生活保障采取的一些具体政策措施。2020年9月9日，吉林省紧紧围绕“兜底、衔接、应急”的工作要求，制定并出台了《关于进一步做好困难群众基本生活保障的实施意见》，重点突出对重病重残、老年人和未成年人等特殊困难群体的兜底保障。同时，吉林省各类社会组织、企业和爱心人士积极践行社会责任，开展了形式多样的募捐献爱心活动。根据“吉林省商界在行动”小程序的不完全统计，吉林省有关捐赠的信息超过1000条，捐赠金额超7亿元，有超过5000家社会组织和法人单位参与捐赠，［5］让特殊困难群体无论是在心理上还是在生活上都感受到了社会的关心和帮助。

　　随着脱贫攻坚进入决战决胜、全面收官的关键阶段，特殊困难群体仍然是吉林省脱贫攻坚的重中之重，越是特殊时期，越要把特殊困难群体的帮扶工作摆在突出位置，全力为特殊困难群体筑牢兜底保障的坚固防线，切实提升全面建成小康社会的质量和成色。

　　二、特殊困难群体的主要表征

　　在决胜全面建成小康社会和开启全面建设社会主义现代化新征程的关键节点，吉林省相关部门时刻关注特殊困难群体的新变化，切实满足特殊困难群体的实际需求，确保脱贫攻坚兜底保障不留死角、不漏一人，消除政策和工作落实中的“盲点”，以助力脱贫攻坚“清零达标”。目前，从整体上看，吉林省特殊困难群体有如下表征：

　　（一）缺乏自我发展的内生动力

　　党的十九大报告提出，注重扶贫同扶志、扶智相结合。习书记总书记一再强调要通过扶志、扶智激发贫困群众内生动力。目前，吉林省贫困人口中的特殊困难群体占比较高，60岁以上人员接近一半，无劳动能力人员占56％，因病致贫人员占69％，是最需要关注的特殊人群。［6］老年人口数量和老龄化速度进入了快速增长期，老年人口贫困既是脱贫攻坚工作中不容忽视的重要环节，也是打赢打好脱贫攻坚战的关键所在。脱贫人口进入老龄阶段后，失能问题日益突出，返贫风险较大。由于这类人群自身发展的动力不足，在人口特征、生活负担、经济状况等方面呈现多重脆弱性①，需要依靠财政兜底才能实现稳定脱贫，这就使得保障性扶贫特别是财政兜底的压力越来越大。所以，与普通群众相比，特殊困难群体更需要关怀和照顾，是脱贫攻坚难啃的“硬骨头”。这一特殊困难群体能否如期脱贫，关乎全面建成小康社会的成色。

　　（二）生存状态易受多种因素影响

　　贫困问题具有复杂性、系统性和反复性等特征。从就业的稳定性来看，特殊困难群体就业和收入的不稳定性②使其生活常常陷入困境。从受教育程度来看，特殊困难群体受教育程度相对偏低，尤其是家庭劳动力的受教育水平在短期内仍没有明显改观。知识结构老化、信息来源匮乏导致这一群体在劳动力就业市场竞争中处于劣势，一旦遭遇经济形势变化或突发事件最容易受到冲击。同时，特殊困难群体经济的脆弱性难以被其所能够得到的经济支持和社会保障全部覆盖，存在个人生活无法自理又无直系亲属照料、家庭成员或本人因病因残导致的支出型贫困③现象，多种不确定因素很可能致使刚刚脱贫的特殊困难群体返贫、尚未脱贫的特殊困难群体脱贫更加困难。

　　三、吉林省特殊困难群体帮扶的建议

　　习书记总书记指出：“脱贫攻坚越往后，难度越大，越要压实责任、精准施策、过细工作。”［9］帮扶政策的持续性与连续性是巩固脱贫成果的重要基础。兜底保障是脱贫攻坚重要的制度安排，是“五个一批”分类施策的重要内容，也是脱贫攻坚最后一道防线。吉林省应将特殊困难群体帮扶纳入到社会治理体系和治理能力现代化制度框架，通过优化调整帮扶对象、整合帮扶主体和创新帮扶模式等实现由“我找政府”向“政府找我”的转变，打通帮扶特殊困难群体的“最后一公里”。

　　（一）加快特殊困难群体摸底摸排，确保帮扶全覆盖

　　一是全面精准摸底摸排。按照“责任网格化、平台信息化、管理精细化、服务人性化”的要求，吉林省相关部门应结合前期掌握和摸排的特殊困难群体底册，充分发挥网格长、单元长、联防长、睦邻长的作用，综合运用上门走访、与周边居民交流、电话联系、微信视频等方式开展全面滚动摸排，及时完成孤寡老人、残疾人、精神疾病患者、社会散居孤儿、留守儿童、特扶家庭（伤残、失独）等特殊困难群体的迅速摸排，逐一完善这类人员个人信息、健康状况、有无亲属陪同、生活能否自理等方面的台账。可以借鉴长沙的做法，基层党员、干部用脚步“丈量”责任，摸排走访257469户，其中非长沙户籍40437户，面对面、心贴心、实打实地收集到了困难群体的真实需求，打造了城市困难群体帮扶的“长沙路径”。［10］同时，要在精准识别的基础上从因病、因残（伤）、因灾（疫）等原因入手，按照低保对象、特困人员、建档立卡对象、重度残疾人、精神病患者、困境儿童、孤寡困难老人、失能困难人员、低收入困难家庭等对特殊困难群体进行细化分类，全面掌握特殊困难群体的数量、类别及家庭现状，建立动态管理的特殊困难群体基本信息数据库，确保城乡社区没有“孤岛”，基层治理没有“漏洞”，为特殊困难群体筑牢帮扶救助的防线。二是构建“大数据”帮扶救助体系。习书记总书记在打好精准脱贫攻坚战座谈会上的讲话中指出：“打好脱贫攻坚战，成败在于精准。建档立卡要继续完善，重点是加强数据共享和数据分析，为宏观决策和工作指导提供支撑。”［11］大数据技术在脱贫攻坚中凸显了巨大的应用价值，是实现智慧城市建设的重要战略资源。如浙江整合建立了全国第一个省域“大救助”信息系统，困难群众凭一张身份证即可办理救助申请，实现了“一证通办”，加快了浙江智慧救助的进程。为此，吉林省相关部门应整合和共享现有救助信息资源，充分利用省政务服务网络渠道，积极推进大数据救助信息系统迭代升级。在“数字政府”的整体框架下，充分发挥互联网、大数据、人工智能、区块链、5G等现代信息技术在特殊困难群体帮扶救助中的作用。一方面，将“大数据＋网格化”“智慧手段＋传统帮扶”有机结合，尝试建立纵向联动、横向联通监测机制，将政府部门、群团组织等开展帮扶救助的各类信息统一汇集、互通共享，提高特殊困难群体信息汇集的实效性和精准度，避免不同部门之间数据重复采集，实现特殊困难群体信息填报“最多跑一次”，破解不同部门之间数据“打架”以及跨地区、跨层级、跨部门的数据无法共享的现实难题，真正织密网格、摸清底数，为打好打赢脱贫攻坚战提供第一手资料。另一方面，开发精准帮扶信息平台，鼓励和引导社会力量通过慈善捐助、志愿服务等方式开展帮扶活动，逐步实现特殊困难群体数据管理精准化、帮扶信息公开化、帮扶资源集中化、困难需求及时化。三是建立帮扶责任清单。搭建社会力量参与特殊困难群体帮扶救助平台，聚合乡镇（街道）、村（社区）、社会三方的力量，对排查出来的特殊困难群体建立帮扶责任制度，构建“一对一”“多对一”或“邻里互助”的帮扶模式。作为帮扶责任人，应时刻保持与特殊困难群体建立全天候的联系，特别是对因遭遇突发性、紧迫性、灾难性、临时性事件导致居家隔离的孤寡老人、留守儿童等应进行及时跟踪了解，适时运用大数据建立帮扶救助情况日报制度，做到无特殊情况“常规报”、有特殊情况“随时报”，确保每位特殊困难人员都有人“管”、有人“问”，不允许帮扶专职人员再承担其他与包保帮扶无关的工作。切实打通帮扶救助的“最后一公里”，让特殊困难群体有更多的获得感、幸福感和安全感，这也是全面建成小康社会的内在要求。

　　（二）做好特殊困难群体生活保障工作，确保兜底全覆盖

　　一是推进精准帮扶常态化。积极构建县（市、区）、乡镇（街道）、村（社区）“三级联动”的社会帮扶主动发现机制，与各级政府的特殊困难群众兜底保障和城乡社区服务形成合力，动员组织党员干部和引导社会力量充实到基层帮扶一线，动态掌握特殊困难群体生活状况和生活物资储备情况，随时关注特殊困难群体的实际需求，对于特殊困难家庭中因患病住院等原因导致家庭成员无人看护、无法外出、生活不便，存在缺少生活用品等困难的人员，开展代买物品、上门服务、心理关怀等帮扶行动，适时将米、面、油、菜等生活必需品送到特殊困难群体家中，确保其基本生活得到保障。对于生活不能自理的特殊困难群体要按程序安排固定人员提供照料服务。同时，确保走访特殊困难群体的持续性，扎实推进帮扶常态化，持续巩固脱贫攻坚成果，高质量打赢打好收官之战。二是优化简化救助工作流程。党的十九大报告将坚持以人民为中心作为新时代坚持和发展特色社会主义的基本方略之一，凸显了人民性这一马克思主义最鲜明的品格。因此，吉林省相关部门应牢固树立以人民为中心的发展思想，聚焦特殊困难群体，在借鉴其他省份有益经验的基础上立足本省实际，深入推进社会救助领域的“放管服”改革，进一步优化、简化新申请低保、特困供养、临时救助、托底救助等帮扶救助审核审批程序，采取线上全流程办理的非接触核查方式（“线上”核对、电话求证等），及时将符合条件的特殊困难群体纳入到相应的救助范围，积极推进社会救助审批权限委托下放乡镇（街道）实施，简化优化审批程序，取消不必要的证明材料，压缩审批时限，采取“跟进救助”“一次审批、分阶段救助”等方式，实现社会救助审批和监督管理职能的分离，提高帮扶服务的效率和效能，真正实现让“群众跑腿”变为让“数据跑路”。可以借鉴四川省的做法，利用社会救助综合服务平台、居民家庭经济状况核对信息系统、社会救助移动办公平台（APP）、社会救助在线申请（微信端）功能，大力推行社会救助全流程网上办理，［12］确保特殊困难群众足不出户就能完成更加方便快捷的救助服务，实现了“线上”“线下”社会治理的深度融合，打通了联系和服务特殊困难群体的“最后一米”。三是全面落实临时救助政策。脱贫攻坚是全方位的工作，最终的落脚点在于“人”。临时救助是筑牢社会救助体系的最后一道防线，是保障特殊困难群体基本生活权益的兜底性制度安排。为此，吉林省相关部门应充分发挥临时救助应急、过渡、衔接、补充制度的作用，适时启动临时最低生活保障政策，视贫困程度和市场物价变动情况适当提高补贴标准，及时足额发放对特殊困难群体的各类补助，增发救助金（护理补贴），放宽临时救助户籍地申请限制，在乡镇（街道）建立临时救助备用金制度，最大程度地减小物价波动对特殊困难群体基本生活的影响。对于特殊困难群体确诊罹患重大疾病或遭遇意外伤害的，优先保障其及时就医，采取“一事一议”的方式直接救助或对于符合条件的特殊困难群体实行免费救助。对于返贫人口和新增贫困人口，符合条件的先行给予临时救助，但经过一段时间后仍存在困难的，要按照具体规定及时纳入低保或特困人员救助范围，实现闭环救助。对于因遭遇火灾、交通事故、重大疾病等突发性、紧迫性、临时性事件或相关社会救助和保障制度暂时无法覆盖导致基本生活出现严重困难的群体也要及时纳入临时救助范围。特别是特困供养人员、孤儿、最低生活保障家庭成员和建档立卡贫困人员，经医疗保险等政策核销后，个人承担医疗费用仍然影响基本生活的特殊困难群体，要帮助其申请二次救助，防止特殊困难群体因病加大贫困程度。同时，要持续开展关于重残人员、重病患者等特殊困难群体的追踪工作，建立和完善个体病历档案，适时对其做好后续保障工作。

　　【参考文献】

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　　［2］［4］祖维晨．兜住底线保障民生擦亮幸福吉林底色［N］．吉林日报，2020－11－10（02）．

　　［3］赵梦卓，滕浩锋．吉林出台疫情防控期间困难群众兜底保障政策［N］．吉林日报，2020－03－25（02）．

　　［5］龙多．以数字技术完善吉林省公益平台变被动防疫为主动抗“疫”的建议［EB／OL］．吉林省政府发展研究中心网．

　　［6］岳富荣，顾仲阳，祝大伟．写好高质量脱贫的答卷［N］．人民日报，2019－11－15（18）．

　　苗政军

《脱贫攻坚中特殊困难群体帮扶问题研究——以吉林省为例》

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