破解脱贫攻坚工作中痕迹管理异化问题的思考

　　摘要：痕迹管理在基层脱贫攻坚工作中发挥了一定的积极作用，但随着时间的推移，这种管理模式发生了异化，不仅产生了一定程度的负面影响，也衍生成了新的形式主义。本文基于实地调研和访谈结果，对脱贫攻坚工作中过分强调痕迹管理的表现、负面影响和原因进行了梳理分析，进而提出破解脱贫攻坚工作中痕迹管理异化问题的路径，以期为基层治理现代化提供借鉴。

　　关键词：基层治理现代化；基层治理创新；脱贫攻坚；痕迹管理；绩效管理

　　党的十八大以来，我国减贫事业取得了巨大成就，为人类减贫事业提供了经验。［1］作为从以结果为重向以过程为重转化的管理新模式，痕迹管理在基层脱贫攻坚工作中发挥着提高工作效率和质量、激发扶贫工作者工作积极性的重要作用，是基层治理模式转变的体现。［2］但笔者在调研中发现，脱贫攻坚工作中唯“痕迹至上”的现象日渐凸显，导致痕迹管理异化，在某些地区已呈现出新形式主义的趋势，一定程度上影响了扶贫工作者谋事干事的主动性和创新性。部分地区的扶贫工作者为痕迹管理异化所累，却又成为其中的积极参与者。尽管相关部门都在自查自改，但过分强调痕迹管理的问题仍然比较突出。本文基于实地调研结果，分析脱贫攻坚工作中痕迹管理异化产生的原因进而提出破解之道，旨在为基层治理现代化提供新思路。

　　一、痕迹管理及其在脱贫攻坚工作中的实践价值

　　（一）痕迹管理的基本内涵

　　痕迹管理是一种地方管理新模式，是由政府管理体制、管理思维、管理方法、管理体系转变而产生的，体现了从以结果为导向到以过程为导向的过渡。［3］痕迹管理解决了传统管理模式下以考核结果为主导致的工作滞后性问题，有利于及时修正偏差，在推动工作开展、严格管理扶贫工作者、改变基层治理模式等方面发挥了重要作用。

　　（二）痕迹管理的主要特征

　　痕迹管理在脱贫攻坚工作中主要有以下三个特征：一是桥接性。痕迹管理体现了对目标任务的预设路径，在关键领域的重点元素和必经环节中提前预设了标准动作和规定动作，发挥了短期目标与中长期目标的桥接作用。二是记录性。现代化的各种科技手段被广泛应用于脱贫攻坚任务落实过程中，用以记录工作全过程，留痕记账，便于留档备查。这种以文字、声音、图片或影像为展现形式的资料体现了痕迹管理的记录功能。三是阶段性。痕迹管理是一种过程化管理手段，即利用阶段性检查及时发现工作中存在的问题，利用阶段性考核要求加快工作进度，通过控制过程进而控制结果。四是再现性。资料是痕迹管理信息记账的产物，为工作再现奠定了物质基础，为后续工作提供了坚实的材料基础，具备复原再现历史原貌的功能。既可以作为脱贫攻坚具体工作落实的证明，又可以为其他工作提供依据。

　　二、脱贫攻坚工作中痕迹管理异化的外在表现及负面影响

　　痕迹管理是公共组织绩效管理发展的产物，具有一定的科学性和积极作用，但随着痕迹管理在脱贫攻坚工作中的全面推广应用，有的地区过分强调痕迹管理导致痕迹不再自然地产生于工作的落实过程，而是为了留痕而造痕，逐渐演变成“痕迹主义”。有的扶贫工作者为了迎接上级部门的检查，将更多的精力放在填写台账、撰写文字材料等痕迹制造上，从而使经过反复修改的材料和台账不能真实体现扶贫工作实际情况，与脱贫攻坚工作中痕迹管理的初衷相背离。

　　（一）脱贫攻坚工作中痕迹管理异化的外在表现

　　⒈虚假造痕。虚假造痕是痕迹管理异化最为突出的表现。在上级相关部门督查检查时，有些基层单位利用突击的虚假造痕方式迎接检查，即“工作不够，材料来凑”。［6］一些被检查单位由于种种原因没有按照上级部门统一安排部署落实工作任务，或者工作拖拉未按时完成，在检查组到来之前，利用几天时间突击“搞材料”“做文档”“修图片”，以避免受到上级督查检查部门的批评，降低因为工作任务落实不到位而产生的不良影响。即虚假造痕是部分扶贫工作者为了避免被追责、考评扣分等后果作出的被动行为。

　　⒉作秀造痕。与虚假造痕不同，作秀造痕不是为了应付检查，而是有些爱做表面功夫的工作人员的主动行为。有的扶贫工作者认为“痕迹就是成绩”，为了体现自己的工作成绩，主动追求时时留痕、事事留痕、处处留痕，未将全部精力放在推动工作落实方面，而是重点关注痕迹材料。无论是开会、开展活动还是走访贫困户，首先拍照是第一要务，拍好照片就等于完成任务；其次是写好文字材料，写好材料就等于开展活动。［7］如在脱贫攻坚工作中，有的基层干部或帮扶责任人的工作重心就是与贫困户合影，对扶贫工作的落实跟进情况并不关心，对帮扶贫困户的实际生活困难、脱贫措施并不在意。作秀造痕从本质上讲是上述人员的主动行为，在扶贫工作开展、基层治理、干部选拔等方面造成了一定程度的不良影响。

　　（二）脱贫攻坚工作中痕迹管理异化的负面影响

　　痕迹管理异化不仅没有提升工作效率，反而影响了实际工作进度。痕迹管理异化导致脱贫攻坚工作从务实转向务虚，工作主体的关注重点变成以痕迹为中心。笔者在实地调研过程中听到有村干部说“这半年啥也没干，就翻来覆去地做展板、弄材料。”这从侧面反映了痕迹管理异化对于扶贫工作产生的消极作用。痕迹管理异化的负面影响可以概括为以下三个方面：

　　⒈存“痕”不存“绩”。只注重短期评价和阶段性评价不能为取得工作实际性进展提供助力。［9］从实践检验来看，痕迹管理异化导致了新的形式主义。脱贫攻坚工作不是在迎接检查时拿出令人满意的文字材料就能实现预定目标的，未将关注点放在脱贫攻坚工作本身的落实和跟进上，而是将工作目标转移到文字材料的修改上，上下一心弄材料，只注重过程而忽视结果，“痕”增加了，“绩”却没有提升。

　　⒉重“形式”不重“内容”。在开展实际工作过程中，上级部门检查时重“形式”不重“内容”现象较为明显。有的上级部门一味地向扶贫工作者要汇报和整改进程总结，导致扶贫工作者只能让上级“发现”可以“解决”的问题，而那些真正棘手的、群众关注的难题则被“掩盖”起来，恰恰这些问题才是扶贫工作需要开展和推进的。痕迹管理异化导致工作重点转移了，为了考核而考核，为了整改而整改，形式替代内容，不仅加重了形式主义趋势，也容易引起群众的反感。

　　三、脱贫攻坚工作中痕迹管理异化的原因

　　（一）地方政府绩效管理缺乏科学性、系统性

　　扶贫工作者为“痕迹主义”所累，却又积极参与其中，从公共管理角度看，绩效管理理论为我们提供了一个合理的分析视角。［10］绩效管理作为重要的管理举措之一，在不断发展的过程中与时代所需的科学性不完全匹配。［11－13］笔者认为，痕迹管理异化是地方政府绩效管理缺乏科学性、系统性的体现。各级政府要推进工作就必须建设一支克己奉公的工作队伍来推动政策落地、确保任务落实，特别是设计考核评价制度方面，既要全面考核评价又要追求有效便捷，这必然增加管理要求的复杂度以及上级对下级监督考核的绝对话语权。［14］一是将督查力度、检查次数和下级执行、绩效水平简单地看作正比关系。在实际工作中，扶贫工作者不仅受工作本身的影响，还受到群众是否配合、项目运营是否顺利、政策宏观调控等一系列因素的影响，上级部门督查检查只能起到督促作用，对于其他方面影响不大，因此对推动实际工作难以产生明显效果。二是考核制度的强激励功能助燃“痕迹主义”。通过考核评价的方式激励被管理者在基层治理中具有强烈的导向作用，但如果运用不当则会产生不利影响。如在痕迹管理中，有的扶贫工作者因为痕迹材料做得好被肯定，变相地促使其他扶贫工作者横向学习这种留痕、造痕的工作方式，从而放松了对实际工作的推动。透过现象看本质，其真正原因是现行的绩效管理缺乏科学性。三是实践与理论相脱离。痕迹来自于实践，而有些实践过程无法留下可查可用的痕迹，但为了满足考核评价要求，有的扶贫工作者放弃了原本要做却不能留痕的工作，更多地去做些留痕、造痕却缺乏成效的工作。

　　（二）管理者对被管理者的监督管理流于形式

　　为了真扶贫和扶真贫，需要严格控制和管理精准扶贫工作过程。［15］但实践中有的上级部门在检查时只看重材料，不进入实地走访调研。一是档案类材料填写方面，有的上级部门在检查时只看档案是否规整、材料是否足够厚度，对于是否是贫困户本人填写等在检查时却不够认真。如C省将档案是否规范作为重要的督查检查指标，D村不得不按照县扶贫办的要求参照档案局标准进行档案分类和装订，“所有档案禁止涂改”，有些贫困户连字都写不好，扶贫工作者不得不完成原本应由贫困户填写的档案。二是考核手段过于单一。虽然管理者积极推进对扶贫工作者的考核评价工作，但考核办法局限于口头谈话和材料检查，考核结果运用并不科学，由此导致监督管理流于形式。

　　四、破解脱贫攻坚工作中痕迹管理异化问题的路径

　　（一）基本思路

　　笔者认为，解决痕迹管理异化问题的关键在于理顺督查检查和考核评价的关系，对脱贫攻坚工作中的组织或个人的监督管理，可以采取衡量企业员工工作方法和产出结果的考核评价方法。一要去伪存真、追求工作实效。综合全面地看待脱贫攻坚工作，增强脱贫攻坚工作的务实性，要“痕”又要“绩”，充分调动扶贫工作者的积极性，以解决实际问题为出发点，既要真管严管，又要做到减负减“形”。二要开拓进取，追求管理方式创新。找准问题根源进行监督考核评价，充分信任扶贫工作者，贴合工作实际，刹住材料填写上互相攀比的不良风气，营造谋事干事的氛围。三要立足民生，使干群关系更加和谐。树立扶贫工作者扎实肯干的形象，通过选树典型等正面激励和宣传教育，降低扶贫工作者的倦怠感，在做好扶贫工作的同时做好服务，营造和谐的党群、干群工作氛围。

　　（二）具体措施

　　⒈完善地方政府绩效管理体系。根据公共组织绩效管理的相关理论，需建立健全并完善绩效管理体系。通常情况下指标体系设计与绩效考核的结果是互相影响的，科学性不足的绩效考核指标设计会产生严重的不良后果。［16］因此，需要做好以下两方面工作：第一，探索建立切实可行的绩效管理制度。在制定考核办法过程中面向基层征求意见和建议，尽可能实现差异化绩效考核，在保证公平公正的前提下充分考虑绩效管理在基层推广存在的困难，分情况、分地区、分项目地制定考核目标。第二，针对痕迹管理中存在的结果漏洞，将技术性考核纳入痕迹管理过程中，使工作结果与工作行为并重。降低可视化材料在绩效考核中的占比，将目标考核与痕迹管理结合起来，尤其是那些见效慢的项目，要把科学化管理与动态管理相结合，科学设计考核程序。可以先界定扶贫工作者的岗位职责，然后制定关键绩效指标和关键行为指标，以抓大放小为基本原则，扭住关键点、合并同类项，让可视化材料少一点，让求真务实多一点。［17］［18］第三，加大对借痕迹管理之名行形式主义、官僚主义和浮夸作风之实的整治力度，不断完善痕迹管理考核、奖惩制度体系。

　　⒉澄清不正确认识。第一，坚持以“以人为本”，把痕迹管理作为基层治理的一种手段，发挥其服务性、引导性和桥接性作用。将群众是否满意作为衡量标准，将群众是否认可纳入痕迹管理的考核评价范围，加强上下级之间的沟通，引入柔性管理思维，践行人本管理理念，将理解人、尊重人体现到痕迹管理的每个环节，使管理主客体双方都能从管理活动中体验乐趣、分享成果、收获成长。第二，开展对痕迹管理的理论研究。没有理论指导的实践往往难以走远。新时代的痕迹管理覆盖领域很广，但缺乏系统、科学的理论指导，长此以往痕迹管理很可能迷失方向。因此，应以理论创新的责任担当探索发现痕迹管理的本质及其发展规律，丰富和完善痕迹管理的科学内涵并运用到管理实践中。第三，注重痕迹管理知识培训。运用痕迹管理必须对管理主体进行培训，培养管理主体说实话、干实事、求实效和为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁的职业操守；加强职业能力培训，让管理主体对痕迹管理“是什么”“管什么”“怎么管”等有比较全面系统的了解，特别是针对可能出现问题的高风险环节制定防范措施，从思想上铲除滋生形式主义的土壤。

　　【参考文献】

　　［1］张晓山．巩固脱贫攻坚成果应关注的重点［J］．经济纵横，2018，（10）．

　　［2］向红远．“痕迹管理”不能一质疑就否定［J］．领导科学，2019，（9）．

　　［3］盛明科，陈廷栋．“痕迹主义”的产生机理与防治对策——以行政责任为视角［J］．行政论坛，2019，（4）．

　　［4］文丰安．构建科学有效的压力传导机制研究［J］．天津行政学院学报，2018，（6）．

　　［5］赵君，廖建桥，文鹏．绩效考核目的的维度与影响效果［J］．中南财经政法大学学报，2013，（196）．

　　杨柳1，王婧怡2

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