水污染防治公众参与情况研究———以秦皇岛市为例

　　摘 要: 环境法治建设与水污染治理对公众参与提出了现实需求，水污染治理需要构建政府、企业与社会的三维关系，积极引导公众参与其中，但通过研究发现公众参与过程中存在能力与参与意识欠缺，参与机制不健全，政府信息公开不全面、不及时等问题，针对问题提出了加大水污染防治的宣传教育，建立健全公众监督水污染渠道、奖励机制，积极引导环保 NGO 组织及地方高校参与水污染防治工作等措施。

　　关键词: 公众参与; 信息公开; 民主与法治

　　秦皇岛河流众多，水系纵横，分属滦河水系和冀东沿海水系，其中独流入海的河流就有 17 条。但是秦皇岛也是一座水资源贫乏的城市，全市人均水资源拥有量只有全国平均水平的四分之一。水资源关乎每一个人的切身利益，把水污染治理作为政府的头等大事，是一个责任政府的担当。“十三五”期间秦皇岛市将着力解决河流污染问题，大力实施全市域河流生态治理，打造碧水清流的水域环境，促进域内河流水质与环境稳定向好，不让污水由河入海。提出到 2020 年所有河流水质全部稳定达到功能区划标准。按照《河北省水功能区划》，人造河、新开河、饮马河水质目标为Ⅳ类，洋河、汤河近海河段水质目标为Ⅲ类，汤河、石河、青龙河、戴河的上游河段水质目标为地表水Ⅱ类。但在河流治理过程中仍不同程度存在着农业面源污染、市区雨污同流、沿河村庄生活垃圾及生活污水随意入河等现象。2017 年 4 月主要河流断面水质常规监测显示国控断面中的饮马河口断面水质状况不符合指定水质目标要求; 市控断面中的王店子、歇马台断面水质状况均不符合功能区划要求。

　　秦皇岛是河北省最早实施河长制的地区，通过河长制凝聚了全社会治水合力，形成了四级河长齐抓共管、全流域管理体系。但在水污染治理过程中只依赖作为主要责任主体的政府和企业的作为是远远不够的，企业的逐利倾向使其难以自我约束，而政府的监管存在着漏洞，因此，公众的积极参与成为了水污染防治中的一支重要力量。“中国的环境法治应当从政府与企业的二维关系中摆脱出来，构建政府、企业与社会的三维关系。”我国“十三五规划”也提出了构建政府、企业、公众共治的环境治理体系。为了提高水污染防治水平，在水污染防治中推进有效的公众参与非常必要。

　　1. 水污染防治中公众参与的法理学基础

　　经济高速增长背后巨大的能源消耗和严重的环境污染给中国带来空前压力，环境问题在我国集中显现，并呈现明显的结构型、压缩型、复合型特点，环境问题的集中爆发带来了公民环保意识的觉醒。这也为公共参与环境保护提供了契机。2015 年实施的《环境保护公众参与办法》确立了公众参与环境治理的法律地位。公众参与环境保护是民主和法治在环境管理及其相关事务中的延伸。所谓公众参与，是指具有共同利益和兴趣的社会群体对政府涉及公共利益事务决策的介入，或者提出意见和建议的活动。公众参与作为直接民主的一种形式，虽然不是纯粹意义上的法学概念，但从中却可以清楚地看到其所涉及的基本法学概念———“权利”与“权力”。权利与权力是公法学的核心范畴，保护个体权利，限制公共权力是公众参与的法理学基础。水污染公众参与是一个充满希望却充斥着各方利益博弈、权力纠葛、权力与权利纠结的一个艰难、曲折的过程。

　　2. 公众参与水污染多元治理的必要性

　　2. 1 环境法治建设对公众参与提出了明确要求

　　推动公众依法有序参与环境保护，是党和国家的明确要求。我国在推动公众参与方面做了很多尝试和探索，出台了《关于培育引导环保社会组织有序发展的指导意见》、《关于推进环境保护公众参与的指导意见》、《环境信息公开办法( 试行) 》等一系列制度。2014 年 4 月 24 日修订的《环境保护法》第五条首次把公众参与作为环境保护的基本原则予以确定，并在第五章专门设立了信息公开与公众参与。 2015 年 9 月实施的《环境保护公众参与办法》对切实保障公民、法人和其他组织获取环境信息、参与和监督环境保护的权利进行了规定，畅通了参与渠道，为环境保护公众参与提供了重要的制度保障，明确和突出了公众参与在环境保护工作中的分量和作用。 2018 年 3 月 11 日，将生态文明正式写入《中华人民共和国宪法修正案》，实现了党的主张、国家意志、人民意愿的高度统一。

　　2. 2 水污染治理工作对公众参与提出了现实需求

　　在水污染防治中，单纯通过公众的参与、企业的自觉和政府的监管都不能够达到预期的目的。“在环境治理理论的框架内，环境问题不能仅靠政府管制或市场方式来解决，因为任何一个机构都不可能拥有足够的资源独自解决所有问题。”现阶段，我国环境治理主要由政府作为单一主体开展相关工作，水污染防治以“命令—控制”型管制模式为基础，但是由于目前我国环境监管能力存在执法人员不足、执法水平较低、执法装备和技术较为落后等缺陷，政府难以对各个领域进行全面监督。如果说工业时代的奥秘是分工，那么互联网时代的奥秘则是融合，是信息互通、资源共享、社会合作。这就要求我们确立 “合作、互通、共享”理念，打造社会治理“人人有责、人人尽责”的命运共同体，构建全民共建共享的社会治理格局。“虽然公众参与环境保护并不一定成功，但是缺乏有效的公众参与的环境保护制度注定要失败。”公众是环境最大的利益相关者，治理水污染，公众是最大的受益者，因此，发动公众参与不仅必须而且可行。

　　3. 水污染防治公众参与现实困境

　　笔者通过随机走访与调查，查阅相关资料与相关网站发现，水污染公众参与还存在以下问题:

　　3. 1 公众环境意识和能力欠缺

　　长期的“政府主导型”环保工作模式造成了公众在环保领域明显呈“政府依赖性型”，形成了“政府主动、企业被动、公众不动”的格局，公民普遍缺乏参与意识，即使环境意识较高的人，其环境意识水平与水污染防治知识能力也存在较大差异，对于水污染中一些指标或水域功能划分等知识公众普遍不了解，特别是在广大农村地区，人们对水污染所造成的影响往往见怪不怪。而在水污染方面，恰恰我国农业、农村的污染问题较为严重，是水污染防治工作一个薄弱环节。且公民参与水污染防治工作多流于口头，见诸于行动的参与不够，对不是发生在自己身边的水污染事件更是抱着“事不关己”的心态，自身参与更不积极。

　　3. 2 水污染环境信息公开不健全

　　公众参与的前提是知情，政府掌握着环境信息公开的主动权，但其公开的信息的全面性、及时性得不到保证，况且其从自身利益出发，往往仅公布对自身有利的资料。就水质信息而言，有些水域还没有系统监测，部分地方水质监测数据没有向社会公开。重点河流地下水水质信息仍未见有效公开，造成很多社会疑虑和担忧。笔者所在地区就存在主要河流断面水质常规监测月报更新不及时现象。就企业信息公开而言，强制公开的部分，部分企业已经做到了信息公开，但仍有相当多的企业不能做到及时、全面公开。

　　3. 3 法律责任规定不明确，公众参与机制不健全

　　我国与水污染防治直接相关的法律如《环境保护法》《水污染防治法》等对公众参与水污染防治工作仅仅做了原则性描述，在参与形式、参与内容、利益诉求机制等都缺乏具体规定，这样就难以有效调动公众参与水资源环境污染防治工作的积极性和公众举报权利的保护。且相对于企业，对于个人污染水资源的行为很难监管与处罚。

　　4. 公众参与水污染防治机制构建

　　4. 1 加大水污染防治的宣传教育

　　新修订的《环境保护法》在环境保护宣传教育方面规定各级人民政府应当加强环境保护宣传和普及工作，新闻媒体应当开展环境保护法律法规和环境保护知识的宣传。因此，水污染防治中政府及媒体应该利用各种现代化传媒手段开展水污染知识的传播和普法宣传，使公众了解水污染及其对我们的危害，了解水污染防治的相关法规，呼吁大家支持治水、宣传治水、参与治水，积极投身于水污染防治工作中来。依托“法律进机关、进乡村、进企业”等活动，不断增强生态环境保护法律法规宣传教育的针对性和有效性。

　　4. 2 增强水质信息公开工作

　　党的十九大报告提出“完善基层民主制度，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权。”只有公众参与的公共决策才能反映公众利益，这是负责任政府的执政根基。为健全和完善我国政府环境信息公开制度，《环境保护法》专设了信息公开与公众参与一章，为环境保护信息公开提供了依据。信息公开对公众来说是打开水污染防治有效参与机制的大门，因为如若信息不公开，所谓的参与监督就无从谈起的。因此，政府在水污染防治工作中要放下“包袱” 和打开“包袱”。所谓放下“包袱”就是转变思路，创新工作方式，改变以往“报喜不报忧”信息公开模式，对于一些涉及公众利益的水污染事件，要做到边督边改边公开，满足了社会公众获取环境信息的权利，这样既能让排污者遭受巨大的舆论谴责，又能促进社会公众环境意识的不断提升。所谓打开“包袱”就是对社会公众普遍比较关注的环境信息，应作为公开的重点主动公开，公开了环境问题才能更好地解决环境问题。

　　4. 3 建立健全公众监督水污染渠道、奖励机制

　　公众参与水污染防治在相当程度上需要保障公众监督举报权，公众的举报监督权不仅包括对水污染行为的监督，也应包括对行政机关监管失职行为的监督。公众参与水污染防治的作用是间接的，需要通过与政府、企业间的完美配合才能显现出来。环境信访既是政府洞察生态环境、公众意见的重要窗口，又是衡量普通民众环境参与程度的重要标准。首先健全举报制度，充分发挥网络平台、微信公众号和“12369”环保举报热线作用，对群众举报投诉的水污染问题，限期办理，经查证属实的，给予举报人一定奖励。其次可邀请公众、社会组织参加重大水污染事件的调查、监督，为公众、社会组织提供水污染防治法规培训和咨询。再次对于群众举报行政机关监管失职行为，一定要及时认真查处，对于确实存在的要及时处理，对于不存在的及时给予回复。

　　4. 4 积极引导环保 NGO 组织及地方高校参与水污染防治工作

　　环保 NGO 组织日益崛起为环境保护的一支重要力量。我国《民事诉讼法》《环境保护法》规定了符合一定条件公益环保组织可以提起环境公益诉讼，环境公益诉讼成为了环保 NGO 组织参与监督的有效途径之一。另外，政府部门与有一定专业知识背景公益组织协作，通过环保组织可以帮助公众学习更多环保知识，引导公众理性、有序地参与水污染防治工作，发挥政府与民众沟通中的桥梁作用。因此，地方政府应给予环保 NGO 组织更多政策及资金支持。地方高等院校是人才的集中地，也是科研发展的温床，笔者所在的秦皇岛地区就有河北环境工程学院、燕山大学环境学院等与环境保护相关的众多院校，引导地方高校开展符合本地区特点的科学研究与环境宣传教育工作，对本地区的环境治理意义重大。

　　推荐阅读：浅析水污染控制规划城市建设

　　摘 要：本文作者介绍了城市环境与水环境的概念，分析了城市建设中的水污染控制规划，提出了水污染控制规划的方法。

　　水污染治理并不是一蹴而就的，这是一项长期的工程，需要政府、有关部门、社会公众等各方主体积极参与其中。“绿水青山，就是金山银山”，借助普通民众、专业环保机构、大众媒体等公众力量开展水污染防治工作，对有效解决我国水环境污染严重这一棘手问题非常必要。

《水污染防治公众参与情况研究———以秦皇岛市为例》

上一篇：岩青兰化学成分及抗氧化活性

下一篇：毛竹各器官和根际土浸提液对杉木种子萌发的化感作用