岳阳秀美农村建设面临的问题与对策研究

　　摘要：建设秀美农村是建设美丽中国的重要内容，建设美丽中国又是实现中国华民族伟大复兴中国梦的重要内容。岳阳市开展秀美农村建设，就是结合岳阳市的实际推进美丽中国建设，就是追寻“中国梦”，实现城乡一体化发展，具有非常重要的意义。随着人们生活水平的不断提高，群众对人居环境的要求也越来越高，都想追求更加健康、更加舒适的生存条件，都想追求更加美好、更加幸福的生活环境。建设秀美农村就是给农民群众创造一个和谐、舒适、秀美的生态环境。岳阳市自2006年开始新农村建设以来，农村基础设施逐渐完善，农业经济快速发展，农民生活水平不断提高，但是，在有些地方卫生条件较差，生态环境欠佳，严重影响了农民群众幸福指数的提升。2012年初，岳阳市委、市政府作出开展秀美农村建设的决定，这是该市新农村建设的升级版，是该市向纵深推进新农村建设。

　　关键词：岳阳市；秀美农村建设；面临问题；对策建议

　　0绪论

　　一、研究背景与意义

　　（一）研究背景

　　2002年党的十六大提出“统筹城乡发展”的战略思想，2005年下半年党的十六届四中全会上，党中央又提出了建设社会主义新农村的战略任务，并且在十六届五中全会上出台了《十一五规划纲要建议》，建议中明确提出要稳步推进新农村建设，不断发展农村的生产，努力提高农民的生活水平，构建文明乡风，民主进行管理。2013年7月22日，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平考察湖北省鄂州市长港镇山村的城乡一体化试点时指出，建设美丽乡村，实现城乡一体化，是为实现“中国梦”的又一篇章，是要给乡亲们造福，这体现了中华民族在探索人类文明的具体形式上所作出的积极贡献。自十二大开始到十六大，我党在文明建议上，最先开始提出物质文明以及精神文明，接着又提出了政治文明和生态文明，进而到现在更为具体地提出建设美丽乡村，这可以看出，是我党在认识社会主义方面的不断深化，这也体现着中国在走自己特色社会主义建设上，在其理论体系层面上的新创新和新突破，执行兴国理念得到了新的发展，科学发展观也得到了更具体的落实。

　　二、国内外相关研究综述

　　(一)国外相关研究综述世界上关于农村发展的研究有很多，根据各自的国情不同，研究的重点，采取的措施也不同。自上世纪60年代起，随着经济的发展，生态危机的凸显，西方国家开始对“工业文明”进行反思，并提出了“农村生态文明”建设这一概念和理论。美国发展现代农业，从一个农业大国转型到以工业为主的城乡一体化建设，徐更生在2007年出版了《美国农业政策》这一书，这是我国第一本专门论述美国农业政策的著作。近邻我国的韩国，和我国有着相似的文化背景，在开展新村运动之前所面临的农业内部问题、城乡发展失衡问题、社会矛盾等也十分相似。因此，对韩国新村运动进行研究，对我国新农村建设乃至秀美农村建设都有借鉴意义。

　　(二)国内相关研究综述

　　为了能全面了解国内国外秀美农村建设的发展情况，笔者通过百度、Google、中国优秀论文全文数据库等搜索及查找文献资料，搜到我国学者、“三农"工作人员通过对韩国、日本等发达国家和我国发达地区秀美农村建设的调研。这些研究都是通过对国外和国内秀美农村建设的实践来分析，提出了一些建设秀美农村的想法和建议。“一些学者在研究分析国内外秀美农村建设经验的基础上，从不同的角度探讨了秀美农村建设的模式：张利痒(2006)总结出建设社会主义秀美农村的8种可借鉴的模式，即：特色产业带动型、休闲企业带动型、商贸流通带动型、工业企业带动型、畜牧养殖带动型、合作组织带动型、旅游企业带动型及劳务经济带动型；郭晓帆(2006)提出了商贸兴村、工业兴村、旅游兴村、农业兴村、科技兴村等5种建设模式。"①这些研究绝大部分是站在施政者的角度上进行实证分析问题，可以提出一些相关的对政策有指导性的建议和对策，但从运行机制上、理论上进行的研究比较少。而广西大学的肖远贵，曾从发挥农民主体的视角，对文本新农村建设的问题及其对策方面进行了研究。1999年时，上海同济大学的曾写过《我们需要建设什么样的新农村》同年，俞正声在中国建设报(房地产周刊版)上发表了《实施可持续发展的城乡化道路》一文，文中阐述了如何实施中国新社会的可持续发展，其中着重篇幅写了关于城乡一体化发展的思路上进行了详细的说明，具有可借鉴性；2007年关于小城镇建设方面，李建平发表了《村庄整治规划应因地制宜》的文章，方明发表了《新型农村社区规划多角度思考》以及在小城镇建设上的《对创建“村镇规划设计"学科的思考》对城镇村庄整治规则提出了超前的思想，特别是关于如何因地制宜方面进行了理论上详细阐述，同时通过几个具有代表性的实例在实践上指导如何突出地方特色，做到因地制宜，这些都只是突出一个方面，没有更多深入的研究；目前，只有熊娜、朱新方(2007)对在社会主义秀美农村建设中的投资方式中引入项目管理做研究的《导入项目法管理变革秀美农村建设的政府投资方式》、付英(2006)《加强农业项目管理为秀美农村建设服务》等研究，但这些研究仅仅是从秀美农村的某一个具体方面的进行研究，能系统地运用项目管理理论分析来指导社会主义秀美农村建设的研究，目前仍属空白领域。

　　第一章秀美农村建设概念与理论基础

　　岳阳市古称巴陵，又名岳州，公元前505年建城，距今已有2500多年历史。岳阳位于北纬29．22，东经113．06，东倚幕阜山，西临洞庭湖，北接万里长江，南连湘、资、沅、澧四水，位于湖南省东北部。是国家重要的商品粮、棉、鱼、猪、茶等基地。全市国土面积1．5万平方公里，国土分布为“四山二水二分田，两分道路加庄园”。其中：耕地面积450万亩，水面430万亩，山林面积900多万亩，该市土地肥沃，气候温和，区位优越，风景秀丽，土地肥沃，物产丰富，素有“鱼米之乡”的美誉，是个典型的江南湖区农业市。∞

　　第一节秀美农村建设的内涵

　　一、秀美农村的概念及政策文本

　　(一)秀美农村的概念：目前，国家还没有一个秀美农村的定义。根据国家美丽乡村，岳阳秀美农村的一些建设标准和考评条件，综合归纳出秀美农村的概念为：规划编制科学，基础设施完善，经济健康发展，乡村干净整洁，建设规范有序，生态环境良好。特别是在植树绿化上，要形成道路河道乔木林、房前屋后果木林、公园绿地休憩林、村庄周围防护林的乡村绿化格局，实现村庄园林化、庭院花园化、道路林荫化。

　　(二)秀美农村的建设内容：建设秀美农村是落实党在十八大上提出生态文明建设的重要举措，也是在在村推进美丽中国建设的具体行动。秀美农村的建设内容主要包括“五大环境”的全面治理。一是全面整治农村卫生环境。主要是控制源头，对生产生活垃圾和污水进行收集和有效管理；科学处理垃圾和污水。二是努力改善农村生态环境。主要是保护自然生态，绿化村庄环境，化农家庭院。三是加快改观农村民居环境。主要是搞好规划设计，搞好危房改造，搞好风貌改造，搞好“空心房"治理。

　　二、岳阳秀美农村建设政策的实践

　　成就自2006年以来，岳阳市扎实推进新农村建设和秀美农村建设，按照党政主导、农民主体、城乡联动、社会帮扶的工作思路，通过办点示范、以点带面、统筹推进，全市新农村建设和秀美农村建设取得了阶段性成效。一是基础建设不断加强。“全市共硬化农村道路3．3万公里(其中通乡公路1620公里、通村公路10180公里、通组道路21200多公里)，新建和疏浚渠道1．16万多公里，新建和改造涵闸260多处，新解决农村人口安全饮水108万人实现了户户通电、村村通电话。"①二是村容村貌明显改善。八年多来，“新建农村户用沼气池17万多口、垃圾箱(池)22万多个、生活污水处理系统1300多处，四旁植树1．5亿多株，森林覆盖率由2006年的35．2％提高到了36．5％。农村环境整治全面启动，建无害化卫生厕所26．5万个，“三清"(清垃圾、清淤泥、清路障)率达50％以上，“五改”(改水、改厕、改厨、改栏、改浴)率达30％以上。”

　　第二节研究的理论基础——政策执行理论

　　一、政策执行理论及其要素

　　政策执行是指将观念形态的内容转化为实际效果，以实现既定政策目标的活动过程。政策目标从中央到地方或者从上级到下级往往要经历政策细化或再规划的过程。这一细化或再规划过程针对中央或上级政府而言就是政策执行。当代中国的政策执行主体包括：共产党、权力机关、行政机关和司法机关，此外，广大民众作为政策实施主体。以国务院为首的各级人民政府及其职能部门的政策执行功能主要体现在执行共产党领导机关、上级行政组织、同级人民代表大会及其常务委员会的决定、决议、命令和指示：根据宪法和法律规定制定行政法规、行政规章和行政措施，发布行政命令等。人大的政策执行功能主要表现为两个方面：一是以法律、法规、决议、决定等形式贯彻实施党的路线、方针、政策和主张。二是贯彻执行权力机关制定的以其自身为执行主体的各项政策内容。司法机关的政策执行功能主要表现为以最高人民法院和最高人民检察院为首的法院系统和检察机关将国家的法律适用于具体案例。在上述众多主体中，中共党组织始终处于主导地位。中共党组织在政策过程中的主导位置是由其在国家政权中的领导地位所决定的。在党政合一的时代，国家政治、经济、社会和文化生活中的近乎所有问题都由中共党组织做出决策并操控其具体实施，其它各政策主体都缺乏应有的独立性。在倡导党政分开的时代，中共党组织虽然弱化了直接实施政策的行为，但依然会通过各种决策干预其他主体的实施活动。当前，中共各级党组织在包括政策执行在内的整个政策过程的作用和地位不断得到提升，仍是中国政策执行过程中的主导力量。①

　　二、政策执行理论在秀美农村建设中的运用

　　秀美农村建设，从政策制定到政策面向直接对象的最终执行，中间存在着一定的层级距离，同时也会牵扯到多个平行的职能部门，需要它们之间的相互配合与协调。由此造成了政策执行的“层级性’’与“多属性”特点。为克服和减少政策执行层级性和多属性对实现政策目标的不利影响，可以采取“高位推动”、“逐级发包”和“考核评比"等模式来予以化解。

　　第二章秀美农村建设中存在的问题

　　岳阳市秀美农村建设，实际上是新农村建设的升级版，是新农村建设的纵深推进。通过采取文献资料分析、实地调查分析、实证表格分析等方法，发现该市秀美农村建设，虽说起步早、工作实、成效大，但也面临着一些问题：

　　有针对性对100位农户进行问卷调查，调查的结果如下图所见，其中大部分人都知道秀美农村建设的具体政策和政策文本，有51％的农民都认可秀美农村建设的成果，有78％的人能自觉打扫房前屋后卫生；有43％的人在房前屋后植树绿化；有64％参加村级公共场所保洁；在32％建设秀美农村上有资金投入；

　　第一节秀美农村建设的政策规划滞后

　　一、市级缺乏总揽全局的引领规划

　　市级层面没有编制秀美农村建设总体规划，缺乏总揽全局的规划引领。虽然出台了有关《实施方案》，但仅着眼于农村基础建设和农村环境整治，在产业发展、农民素质、文化建设等方面没有明确相应的目标和措施，缺少通盘考虑，系统性、指导性不强。

　　二、基层缺少分段建设的详细规划

　　在县乡村各级层面，没有专门编制秀美农村建设规划，乡村建设缺乏科学论证，与资源禀赋、地缘条件、产业发展结合不密切，没有充分挖掘资源优势、地方特色、民俗风情、人文内涵等要素，同时与土地利用、村庄布局等衔接不紧密，规划的引领作用没有充分体现。多数乡镇和村庄，虽说编制了建设和发展规划，但一般都是新农村建设规划。并且，有的规划年限只3—5年，有的规划不全面、不符合发展形式的需要。据调查统计分析，真正有中长期新农村建设规划，且全面又符合需求的村庄还不到15％。有些地方虽说编制了新农村建设的规划，也没有认真地执行。据岳阳市新农村建设办公室反映：JxQ区LLZ镇，早在2008年，在四川省城都市考察学习“五朵金花”后，回来投资30万元编制了含五个村庄的连片新农村建设规划。但至今已过去6年了，规划锁在柜子里无人问津，新搞的建设基本上没有按照规划要求来搞。

　　第二节秀美农村建设的政策执行资源投入严重不足

　　一、国家项目下拔资金不足

　　各级财政安排用于秀美农村建设的资金远远不能满足基本需求。例如：通村公路的建设，国家补贴给下面的资金每公里只有12万元，而实际每公里需要25万元，与实际需求相差52％；再如：农村户用沼气池建设，每个农户建一个十立方米的户用沼气池，现价需要3000元，而国家补贴只有1600元，与实际需求相差54％。大量的建设资金缺口，主要靠村级集体经济组织和农民来承担。

　　二、地方财政配套资金不足

　　据YYF地区反映：尽管县财政每年投入1000万元以上的资金用于乡村环境卫生整治，但因农村点多面广，具体到村的资金有限，远远不能满足秀美农村建设的需要。另据PjX反映：因农村点多面广，具体到村的资金有限，远远不能满足秀美农村建设的需要。此外，农民群众个人投入难也是制约秀美农村建设的瓶颈。还有少数基层干部和农民群众没有把新农村建设作为自己的事来做，而是两眼向上，给多少资金就做多少事，工作缺乏主动性。有的示范村的农民群众，也认为建设新农村和秀美农村是政府的事，对一些惠及自身的项目都存在依靠政府投入的思想，不能够积极主动配合，建设主体意识没有树立起来。

　　第三章秀美农村建设存在问题的原因分析

　　第一节秀美农村建设的政策规划缺乏顶层设计导致政策规划滞后

　　一、规划部门未承担起农村规划编制任务

　　规划要具有前瞻性，要能与日益更新的农村发展相适宜，必须要有专业人士进行系统的调查研究制定切实可行的规划。编制规划的专业部门是市县两级规划局，但规划局主要是承担城市及集镇的系列规划编制任务，不承担农村的一些规划编制任务，更不承担秀美农村建设的规划编制任务。市县两级要搞秀美农村建设的政策规划顶层设计，只能是通过市场运作的方法，在外请专业的规划设计人员来搞。

　　二、市县两级未列秀美农村规划专项编制经费

　　秀美农村建设是一个系统工程，全国没有较系统的实施规划体系，更没有适合岳阳地区可参考借鉴的规划。要自行编制岳阳市及各县市区的秀美农村建设规划，又必须通过市场运作的方法，在外请专业的规划设计人员来搞，需要市县财政预算安排专项的工作经费。由于此项规划涉及面大，时间长，需要大量的投入，市县两级财力有限，一直未列秀美农村建设的专项规划编制工作经费。此项工程没有专项资金来源，为此影响了秀美农村建设的政策规划项层设计，从而导致该市秀美农村建设的政策规划滞后。

　　第二节地方政府的财力匮乏使得政策执行资源投入严重不足

　　一、地方政府财政收入低

　　有些秀美农村建设的项目，要求地方各级政府追加配套一定比例的资金。但是，岳阳地方财力有限，建设秀美农村的政策资源投入受到严重制约。同时，我国农业的发展、农村经济的发展已经到了“以工业反哺农业，城市支持农村”的阶段，标志着中国政府解决“三农”问题的努力已经从单项突破转向综合、系统解决的新阶段。但是，在岳阳市对秀美农村建设实施“以工业反哺农业，城市支持农村”的多方帮扶政策也难落实。∞一是工业反哺农业有难度。在现代化进程中，长期以来农业、农村和农民为工业化做出了巨大贡献。农业为工业提供了足够的农产品原料，农村为工业发展提供了广阔的市场。农民廉价的劳动力和进城打工促进了工业化。但是，现在真正工业反哺农业的力度不是很大。例如：在岳阳市境内的几家大型中央化工企业，每年给地方上秀美农村建设的支持，平均每厂不到10万元。有的年份为这10万元，@还要反复打报告，多次找总公司，才能推迟拨款。二是城市支援农村有难度。农村劳动力转移、资金转移和农村小城镇建设加快了城镇化的进程。城市发展和建设、基础设施建设更是离不开农民廉价土地的贡献。但是，城乡居民的收入差距和基础建设的差距仍然较大。“1978年，岳阳市城乡居民收入差距是2．5：1，而到2013年这个比例达到4：1@。城乡之间在基础设施、公益设施、教育、医疗、社会保障等方面的差距则更大。秀美农村建设，由于农村基础设施建设投资分散，规了模小，很难赶上城市建设的速度。

　　二、县乡配套无财源

　　县市区资金都比较紧张，因上级没有专项资金支持，县级需把这项工作推开，必须是整合其他项目上的资金，这样导致资金有限，不能为秀美农村建设提供有力的财源保障。而在政府这方面投入的是，以奖代投的形式，进行鞭策工作，工作的开展发挥镇村的主动性来筹措资金，如市里每季进行一次检查排名评比，对前一、二、三名进行30万、20万、10万的奖励，而对于最后一名的给予10万元的罚款，以此来促进工作。∞这样的资金来源毕竟有限，以此类推镇一级也采取这种方式。

　　第五章结论

　　建设秀美农村，事关农村和谐稳定、事关生态文明建设、事关全面建成小康社会建设。岳阳市在新农村已有成效的基础上，大胆试验、大胆创新，较为成功的推进了秀美农村建设，又取得了较好的成绩。但是，通过现状调研，存在问题及原因的分析，后段工作还需要更加努力。本文提出的五条建设议，可供岳阳市各级党委、政府作工作决策和部署时参考。无论形式怎样变化，岳阳市秀美农村建设工作必须做到三个坚持。一是坚持把秀美农村建设作为新农村建设的有力抓手。新农村建设启动以来，岳阳市按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主"的总要求，先后启动了百村示范、八个示范片和两百个示范村、28个城乡统筹试点镇(片)和300个示范村的三轮示范带动工程，使全市新农村建设由点及面，加快推进，总体上取得了明显成效，特别是农村基础设施和人居环境有了很大改善。全市100％的乡镇和行政村实现了通公路，99％的乡镇、95％的行政村实现了村主干道硬化；还解决了100多万农村人口饮水安全问题，95％左右的农村人口喝上了清洁卫生的自来水。但是，岳阳市长期形成的城乡差距依然存在，尤其是农村基础设施薄弱、人居环境质量较差的问题，仍然是新农村建设的重点、难点。无论是从发达地区的成功经验看，还是从岳阳市存在的现实情况看，改善农村人居环境、建设美丽乡村，都是顺利实现新农村建设目标的重要抓手。二是坚持把秀美农村建设作为美丽岳阳建设的重要内容。建设美丽中国，是党的十八大作出的一项重要战略部署。为贯彻落实好这一重要战略部署，湖南省提出要推动绿色湖南建设，并制定了《绿色湖南建设纲要》，正在全面组织实施。岳阳市提出了“美丽岳阳”建设的战略设想。而实现绿色湖南和“美丽岳阳"建设目标，关键在于建设秀美农村。岳阳是农业大市，也是人口大市，全市90％以上的国土面积在农村，60％左右的人口在农村，城乡居民消费的农产品来源于农村，森林、河流、湿地等是影响城乡生态环境的重要因素。只有农村生态环境好了，农村美了，才能确保全市天蓝、地绿、水净，才能确保全市人民吃上放心食品，呼吸上新鲜空气，喝上干净水。由此可见，也只有农村人居环境改善了，乡村建设得美丽了，绿色湖南和“美丽岳阳”建设也就有望了。三是坚持把秀美农村建设作为全面建成小康社会的现实要求。习近平同志多次强调：“小康不小康，关键看老乡。”他还在中央农村工作会议指出：“农村是全面建成小康社会的短板。”这深刻指明了农村是事关全面建成小康社会的重点、难点。从目前岳阳市城乡实现小康程度来看，城乡小康的差距，不仅体现在经济发展和收入水平上“城高乡低”，也体现在民生质量和人居环境上“城优乡劣”。加快推进全面建成小康社会，必须补上农村这个短板，让农业强起来，让农民富起来，让农村美起来。

　　参考文献

　　[1】岳阳市研究制定《全市农村环境整治工作方案》(岳农环治【2012]01号)，2012—2

　　【2】岳阳市人民政府．《全市农村环境整治工作考核方案》(岳政办函【2013】35号)，2013—3．

　　[3】岳阳市人民政府．《关于在全市县城及农村开展秀美系列评选活动的通知》(岳政办函

　　[4】岳阳市人民政府．《岳阳市2014—2020年农村人居环境整治和秀美农村建设实施方案》(岳政办函【2014】41号)，2014．

　　【5】《城乡规划通讯》编辑部．1999年村镇建设简要汇总情况．城乡规划通讯，2000，(16)：8—9

　　【6】陈果．我们需要建设什么样的新农村．上海：同济大学出版社．1999．6

《岳阳秀美农村建设面临的问题与对策研究》

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