我国农业补贴政策的演进·问题与对策分析

　　摘要：分析了我国农业补贴政策经历的3个发展阶段，对不同阶段农业补贴政策取得的成果进行了详细归纳。在此基础上研究了我国 现行的农业补贴政策中存在的执行成本偏高、补贴结构失衡、补贴力度不大、缺乏有效监管和利益保障机制缺位等问题，并提出必须通 过调整农业政策的走向、加大补贴投入力度、用足用好WTO规则、完善农业相关制度、建立和完善农业保险制度、提高农村金融服务质 量与水平等途径来优化我国农业补贴政策的建议。

　　关键词：农业补贴政策；农业发展：对策

　　农业补贴的本质是一国政府对本国农业扶持与保护政 策体系中最主要、最常用的政策工具，是政府对农业生产、流 通和农产品贸易进行的转移支付，其目的是保证本国粮食安 全、维护农产品价格稳定和保障农民收益。“三农”问题的关 键是农民问题，而农民问题的核心是农民利益问题，必然需 要通过相关利益机制的建构和完善来保障和促进农民的生 存与发展权益。“由于农业经受自然风险和市场风险二重影 响，其生产效果和经济效益具有较大的不稳定性和难预测 性，因此必须由政府来填补这一空间，而农业本身固有的弱 质性和基础地位，更需要政府的服务”【lJ。农业补贴作为向 农村倾斜的公共财政，在农民生存权和发展权的维护上具有 至关重要的作用。 笔者对我国农业补贴政策经历的3个发展阶段进行了 归纳，重点分析了我国现行农业补贴政策中存在的问题，在 此基础上提出了相应的建议，旨在为进一步提高农民利益和 改善农民生活提供参考。

　　1我国农业补贴政策的历史

　　从我国农业补贴的发展轨迹来看，自20世纪50年代国 营拖拉机站的“机耕定额亏损补贴”出现之后，我国的农业补 贴经历了大致分为3个阶段。

　　1．1第一阶段指十一届三中全会以前。这段时期中国补 贴制度基本是由于体制问题而形成。因为国家既是企业所 有者，又是企业经营者，对企业提供She,d／事实上是国家自己 补贴自己，除国营拖拉机站的“机耕定额亏损补贴”外，逐渐 扩展到农用生产资料的价格补贴、农业生产用电补贴、贷款 贴息补贴等方面。

　　1．2第二阶段指十一届三中全会召开后至加入世贸组织 这段时间。十一届三中全会的召开，标志着中国全面经济体 制改革的开始，承认并不断扩大市场在经济调节中的作用， 补贴成为国家增强产业竞争力、吸引外资、保障经济体制改 革顺利进行的重要手段，因而这段时期中国的补贴政策由受 体制因素影响逐渐转移到受战略性贸易理论影响。1978年 后，随着农村经济体制改革的推行，农业发展过程中出现了 各种问题，为保障农业的健康和稳定发展，在不断加大对农 业的基础性投入的同时，还分别实施了针对各种具体问题的 补贴政策，“如1979—1992年，对农业生产资料和城镇居民 的粮食进行补贴，主要有对粮食的‘超购加价’等形式，即对 向国家交售的超过定购部分的粮食给予较高的收购价格。这 实际上是一种价格补贴。还有‘粮(棉)肥挂钩’等根据向国 家出售粮食、棉花数量给予农民一定的化肥等生产资料的奖 励。1993—2002年，粮食保护价收购，推动农产品市场化，建 立粮食保护价制度”Bj。但这种政策实施后出现了“两难” 局面：一方面，粮食产量增加了，但品种结构不合理，库存积 压严重，市场价格持续低迷；

　　2我国农业补贴政策存在的问题

　　综合我国目前的农业补贴现状和WTO视域下国际和国 内环境分析，通过对美国、欧盟等发达国家农业补贴的相关 政策与我国现行农业补贴政策对比分析，可以看出中国的农 业补贴仍存在以下问题：

　　2．1农业补贴的政策执行成本偏高

　　国家虽对农业补贴政 策进行不断调整，但仍以补贴中间环节为主，而不是针对农 业生产者。这种补贴方式使补贴的对象错位，导致资金被截 留或流失，腐败与寻租现象时有发生。由于这种“暗补”存在 种种弊端，我国各地区在2003年以后逐步实行粮食直补政 策，以后又逐渐扩大了直接补贴的范围。农业补贴的效率有 了一定的提高，但补贴的效果仍不明显。我国农业补贴政策 效率低下，执行成本居高不下的原因是我国管理体制运行不 畅，农业补贴的资金投入渠道较多。分散在政府的财政、农 业、外经贸、粮食、民政和银行等部门。因政出多门，协调困 难，交易成本高，时滞长，加之部门本位主义、地方保护主义 和寻租活动的影响，使得农业补贴“跑、冒、滴、漏”现象难以 避免，从而降低了农业补贴的效率。由于部门之间缺少制度 化的协调机制，资金多头管理，致使资金使用效果不理想。 另外，因我国农民数量庞大，在政府和农民之间缺乏一个有 效的中介组织载体，许多针对农民的直接补贴政策的运行成 本都比较昂贵，也降低了补贴资金的运行效率。因此怎样整 合农资，加强资金全程监管，是农业补贴必须解决的问题。

　　2．2农业补贴的结构失衡，缺乏科学性

　　我国大量补贴用 于弥合购销差价、降低农用生产资料的价格以及贴息贷款等 流通领域。对于农民的脱钩直接补贴、农业教育、农业技术 推广、农业基础设施建设以及调整农业生产结构和组织结构 等方面补贴很少，而这些方面却正是改造传统农业、增强农 业发展后劲的关键所在，也是使农业产生和农民获得更多增 量利益的要求。长期以来，中央财政和地方财政每年仅用于 粮油等在流通环节上补贴几乎就占有整个财政补贴总额的 50％，而这其中绝大部分用于城镇居民的消费补贴，农民从 中间间接地获得补贴利益。这种间接补贴方式一方面容易 造成补贴资金的流失，另一方面无法让大多数农业生产者认 同，直接刺激生产的力度不大，降低了补贴的政策功效。

　　3优化农业补贴政策维护我国农业经济安全

　　保供给、促增收是个当前我国农业补贴政策的核心目 标。保供给即确保国家粮食安全和主要农产品有效供给，是我国现阶段和今后相当长时期内农业发展的主要任务；促增 收即促进农民收入持续增长，始终是我国三农工作的长期根 本任务。两者互为基础、互为前提，是现阶段建立和完善我 国农业补贴政策的出发点和落脚点。针对我国农业补贴制 度的运行现状及其折射出的制度缺陷，农业补贴政策应从以 下几个等方面进行健全和完善。

　　3．1转变农业补贴政策的走向

　　借鉴外国成功的先进经 验，结合我国特殊的国情，农业补贴政策的未来走向应实现4 个转变：一是在补贴对象上实现从全面补贴向重点选择的转 变。限于中国特殊的国情国力，在现阶段期望大幅度增加农 业补贴进而实行全面补贴是不现实的。理性合理的选择是 突出重点、顺序推进，即把有限的财政资金补贴到关键区域 和重点品种上，以强化其比较优势和国际竞争力，进而提高 农业生产效率，提升农民收入水平。二是在补贴环节上实现 由流通领域向生产领域的转变。中国传统的农业补贴一直 重视流通环节而忽视生产环节，导致大量的农业补贴难以发 挥其应有的刺激与导向功能，而且农民真正得到的收益很 少。按照WTO农业规则的要求，政府提供的价格支持主要 应针对农产品生产者，而不是农产品的流通部门。因此未来 中国在农业补贴目标上应作重大改革，逐步减少对流通环节 的补贴，在此基础上把补贴的中心和重点转向农业生产者。 三是在补贴方式上实现从价格支持向收入支持的转变。原 来的农业补贴政策以价格支持为主，而实施价格支持的中介 主体是政府控制的农产品流通部门，这种具有隐蔽性的补贴 是不经济的。从2004年开始，我国已经开始实施直接面向 生产者的收入补贴，尽管这种直接收入补贴还不足以改变整 个传统的农业补贴格局，但已经昭示出美好的发展前景。四 是在补贴工具选择上实现由“黄箱”政策向“绿箱”政策的转 变。“黄箱”政策是WTO农业规则限制和要求削减的政府支 持政策，而“绿箱”政策是WTO农业规则允许并大力倡导的 政府支持政策。中国应在逐步减少“黄箱”政策的基础上，充 分利用“绿箱”政策来支持与保护农业发展和农民收入增加。

　　3．2加大农业补贴力度

　　目前中国对农业的投入占农业总 产值的比例不到10％，与发达国家和地区对农业的补贴占其 农业产值的比重都超过40％有相当大的差距。为此应进一 步／Jn；J啵业补贴的力度。这其中首先要加大农业科技投入。 目前，中国的农业科技投入太低，这与中国的农业大国地位 极不相称。同时，还要重视农业科技推广应用的力度。中国 技术进步对农业的贡献率约为40％，而发达国家一般达到 70％一80％。这反映了科学研究和技术推广对农业生产需 求的适应度较差，农业技术科研在一定程度上偏离了市场需 求的方向，形成了大量无效供给。因此，应逐步改善农业科 技投入与农业发展不相适应的局面，在加大农业科技投入的 同时，注重农业科技成果的推广应用。其次加强补贴的集中 性和针对性，集中利用有限的资金也将大大提高补贴效率。 这主要是指对关系到国计民生的农业基础设施和粮、棉、油 等重点农产品的支持措施和支持力度，在进行农业结构调整 时，应集中有限的财政性资金，强化对粮、棉、油等重点农产 品的支撑。再次土地出让收益重点投向农业土地开发、农田 水利和农村基础设施建设，确保足额提取、定向使用峥1。 当然仅依靠财政补贴是难以支撑整个农业发展的，而使 财政补贴和银行信贷支持相结合，建立多元化的补贴制度也 许是一条值得探索的途径。国外经验表明，差价补贴是从价 格支持向直接补贴转型的过渡性措施，既有价格支持的特 征，也有直接补贴的性质。所谓差价补贴，是一种与现行农 产品生产或价格挂钩的直接补贴，指政府预先对某一农产品 确定目标价格，当该农产品市场价格低于目标价格时，政府 按两者之间的差价给予农民补贴；若市场价格高于目标价 格，则不启动该政策。美国2002年5月新农业法中的“贷款 差额补贴”也值得借鉴。贷款差额补贴是政府预先规定各农 产品的“借贷率”(相当于最低保护价)，参与这一计划的农 民，在播种前，可用未来的作物产量为抵押品，按政府规定的 借贷率申请贷款；农作物收获后，当市场价格高于借贷率时， 农民可按市场价格销售农产品，偿还按借贷率借的贷款，赚 取所得利润；当市场价格低于借贷率时，农民可以在销售农 产品后，再按照低于借贷率的市场价格偿还当初借出的销售 贷款。市场价格低于借贷率的部分就是政府向农民提供的 直接补贴。

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