我国农业补贴改革及其法律思考

　　摘要：农业补贴对于保障一国的粮食安全与社会稳定、促进农村经济和谐快速发展、改善农村形象、提高农民收入水平和生活质量等多个方面都有非常重要的作用。本文以农业补贴的改革思考为出发点，对我国农业补贴现状进行分析，归纳出我国农业补贴存在的不足；以法律规制为重点，对照国外相对成熟的农业补贴立法的经历、经验，提出在城乡一体化背景下改革农业补贴、完善我国农业补贴法律制度建设的对策建议。

　　关键词：农业补贴；法律法规；补贴方式；对策建议

　　作为世界上最大的粮食消费国，如果我国不在国际市场上大批量买进粮食，那么世界粮食价格一般不会出现大的涨幅，亦不会出现世界范围内较为突出的粮食安全问题。因此，我国的粮食安全不仅关系着我国国内社会的和谐稳定，对世界粮食安全及和谐稳定也同样具有重要意义…。全球经济发展一体化、市场竞争全局化已成为世界发展常态，作为一个并非农业强国的农业大国，我国面临着日益严峻的挑战。因为农业的多样性、复杂性，在国民经济生活中，其弱质性地位与生俱来，农业产业要发展壮大必须得到国家财政的支持与保护，对农业实施补贴是最为有效的措施。农业补贴作为政府对农业支持与保护系列政策中常用的政策性质工具，它的主要目的是保护本国的粮食稳定与安全、维护本国农产品价格处于相对稳定水平，并在此基础上增加农民收入，从而提高农民生活质量，增强农民的获得感、幸福感旧1。当政府站在国家利益角度对国际贸易相关组织行为进行宏观调控时，本身的趋利性必然使其采取单方面的过度干预政策。通过农业补贴，一方面可以降低农业生产的成本，从而提高本国农产品在国际市场上的竞争力，有利于抢占更多的国际农产品市场份额；另一方面农业补贴又是进行二次分配的主要途径之一，能够让农民得到更多实实在在的利益。政府通过农业补贴的方式，可以有效地对农产品市场扭曲失衡的现象进行干预和调控，从而弥补农业与工业间在生产力方面的巨大差距，起到调节农业从业人员收入水平的作用。农业补贴还是一国政府转移支付农业生产流通与贸易的方式，也是政府对支持并保护各国农业的相关政策体系中最为重要、最为常用的政策工具之一[3]。目前，我国正处于城乡一体化发展快速推进时期，农村劳动力的持续转移，劳动力数量的绝对减少，劳动力素质的降低，劳动力成本的上升，是我国当前农村的真实景象。随着城乡一体化发展，目前城乡二元结构模式将被打破，农业的投入也会增加，这些给农业补贴的实施提出了新的课题。本研究重点在于对我国农业补贴改革及法律层面的相关问题进行论述，以期对完善我国农业补贴改革和加快补贴立法，从而提高农业补贴的功能、绩效特别是为补贴的精准性、指向性、时效性提供借鉴。

　　1我国农业补贴的演变及农业补贴法律制度的形成

　　1．1我国农业补贴的由来

　　农业补贴本质上是政府为实现农村稳定、农民增收、提高农业产业国际竞争力、确保本国农业产业健康可持续发展等目的而实施的政策。我国对农业的补贴最早可追溯到20世纪50年代末，补贴形式是对国营拖拉机站实行机耕定额亏损补贴，之后又发展为农用生产资料的价格补贴、农业生产用电补贴、贷款贴息补贴等H1。在当时低水平条件下，这样的补贴措施在一定时期内为促进农业增产增收、农村发展起到了较好的作用。但从补贴的规模、补贴的范围、财政对农业净投入的额度以及补贴的正向作用等方面综合考量，我国农业补贴较为系统的发展应在改革开放后，大体可划分为4个阶段。第1阶段是1979--1994年，是我国对农业实行财政补贴的初级阶段，主要表现为对农用生产资料、城镇居民的12粮进行补贴，这样既降低了农业生产成本，稳定了农产品销售价格，有效促进了农产品供给，增加了农民收入，又降低了城镇居民粮食消费的实际支出，还可以有效控制工业生产原料成本，促进工业快速发展。第2阶段是1995--2004年，是我国农业补贴政策的形成阶段，在保留原有补贴项目基础上，主要表现为对农产品(水稻、小麦、玉米等)实行保护价收购。第3阶段是2005—-2014年，是我国实行积极财政政策对农业扩大补贴的发展阶段，也因正式取消了实施几十年的农业税而使我国财政对农业进入完全净投入时代，国家财政对农业板块完全为净支出，主要表现为“农业补贴”作为一项普惠性制度扩展到全国范围，取消农业税、对农产品继续实行保护价收购、对棉花实行目标价格政策、对主要农作物实行良种补贴、种粮直接补贴、农资综合补贴、农机购置补贴等。第4阶段是从2015年至今，是我国农业补贴政策改革创新阶段，主要表现为在2015年安徽、山东、湖南、四川、浙江5个省份试点成功的基础上，2016年在全国范围内推行种粮直接补贴、主要农作物良种补贴、农资综合补贴3项补贴合并为农业支持保护补贴。

　　1．2农业补贴法律制度的形成

　　世界农业补贴法律制度起源于20世纪30年代初期的美国。美国的自然地理条件优越，非常适合农业的发展，19世纪末期的美国农业就已经基本实现了商业化。由于农业生产经营者在市场经济中享有充分的经营自主权，所以美国的农业生产就逐渐表现出农产品的周期性过剩。美国在20世纪20年代末期暴发了资本主义社会固有的经济危机，到1932年美国的农产品价格比1929年下降了43％，出现农产品销售不出去、农产品大量过剩的现象。因此，在20世纪30年代初，罗斯福政府开始实施“耘政”，以支持农民收入为目标制定了《农业调整法》，从农业资金投入、粮食储备、农产品市场销售3个方面人手，明确实施支持与保护美国农业的农业补贴法律制度。到目前为止，我国还没有专门的农业补贴法律，与农业补贴有关的法律法规条款散见于《农业法》《农业机械化促进法》《农业技术推广法》《农业机械购置补贴资金使用管理办法》《渔业法》《草原法》《植物检疫条例》《退耕还林条例》《动物防疫法》等H1。这些法律法规或位阶较低，或太原则，或太简单不成体系，对农业补贴的实际操作帮助指导意义不大，农业补贴的实施还靠一年一度的中央一号文件特别是相关部委出台的补贴政策文件，具体的补贴实施细则由各省(直辖市)自行制定，导致各地在补贴种类、标准、程序、方式等方面存在诸多差异，补贴的资金来源、补贴实施的方式等缺乏法律的保障和约束，难以对农业补贴制度实行统一规划和全面监督，从而影响和制约了农业补贴的有效推行，使得实施农业补贴的目的没能完全达成，农业补贴的功能也大打折扣。2我国农业补贴及农业补贴法律制度的现状与存在的问题2004年以来，中央连续出台13个关于农业、农民、农村的一号文件，作出《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，构成新时期我国农业政策的基本框架，实施了粮食最低收购价格、粮食直补、农资综合补贴、良种补贴、农机具购置补贴等一系列支持农业的措施¨1。从此意味着我国农业政策进入全面转型阶段，国家开始对农业进行大量的财政投入。

　　2．1我国农业补贴的现状及存在的问题

　　2．1．1我国农业补贴的特征综观我国农业财政补贴政策，表现出如下几个方面的特征，(1)补贴框架基本形成，补贴范围逐年拓宽。构建了以支持耕地地力保护、粮食适度规模经营为核心内容的农业支持保护补贴和农机购置补贴为补贴主体，其他补贴为补充的我国农业补贴基本框架。从目前我国农业补贴的实施结果可以看出，补贴范围已具普遍性，国家财政对农业的支持已覆盖到农业生产的种养、加工、流通设施(储藏)、基本建设等各个领域，补贴项目也从2004年的少数几项，不断扩展到2016年的52项。(2)补贴强度逐年增加，补贴效率明显提高。表现为农业补贴额度、支持水平提高幅度大，国家安排的财政支农资金逐年增加，农业补贴金额从2004年的116亿元增长到2013年的1700．55亿元，年均增长幅度超过GDP的增幅，达到10％以上。如2004--2010年的7年内，中央财政安排用于“三农”各项支出的年增幅超过20％。7。。农机购置补贴增加幅度更大，2004年启动农机购置补贴试点时，国家财政只安排了0．4亿元，而2015年财政用于农机购置的补贴金额达到237．55亿元。大量财政资金的投入，发挥了金融助推器的作用，给广袤的农村注入了发展动力，使得我国的农业生产形势连年向好，如粮食生产在2004--2015年实现“12连增”，总产量也由2003年的3．877亿t增加到2015年的6．21亿t，便是一个很好的佐证(文中数据除标注外均为笔者根据《中国统计年鉴》等查询所得)。(3)补贴方式(办法)逐年清晰，操作性、精准性明显提高。2004--2016年，连续13年都是针对“三农”问题发布中央一号文件，每年的一号文件都会就当年及今后我国农业发展的重点与走向提出明确的规划，就如何强农、惠农、富农提出具体的要求，而农业部、财政部、科技部、发改委等相关部委便会研究出台具体的农业补贴相关政策，对补贴范围、补贴内容和要求、补贴标准、补贴的申领与发放形成文件，由各省(市、区)参照执行和实施，针对性和可操作性逐年提高。

　　2．1．2我国农业补贴存在的问题农业补贴的实施在扩大粮食生产、促进生产水平提高、增加农民收入方面发挥了巨大的正向刺激作用，能确保我国粮食安全，起到稳压器的作用。但目前实施的农业补贴还存在以下5个方面的不足。(1)从结构上看，重点还不突出，有点面面俱到，“撤胡椒面”，没有突出特色，从而未能发挥有限财政资金的拳头作用。如2016年的农业补贴涉及到52个项目，单项支持力度不大，从而对受偿户的刺激作用不大是肯定的。(2)从体制上看，分块管理，有限资金不能集中发力，无法产生合力。如2016年的52个补贴项目分别由农业部(35项)、财政部(4项)、发改委(3项)、科技部(4项)、商务部、工信部、能源局、扶贫办等8个部、委、局、办分别牵头，无疑增加了申领和管理的难度，分散了财政资金的效力。(3)补贴方式的公开性不够，处于“暗补”状态，大块补贴资金消化在流通环节，而老百姓农民无感。(4)监督和申诉机制欠缺。一方面监督管理机制缺失，难免造成有限财政资金的流失；另一方面作为农业补贴的受偿主体农民，更应是参与申领和监督的主要对象，但由于对补贴的相关政策获得渠道有限，往往没有申诉和监督的机会，难免有失公平的现象发生。(5)农民获知的滞后性导致补贴的时效性问题突出。中央关于农业补贴的政策在第1年的一号文件出台便给出了大概，近年来，补贴资金更是在头年的10月便开始预拨，但实际执行过程中经常性滞后，农民往往在当年4月或5月才能获得关于补贴的相关政策，甚至要到6月或更迟才能领到补贴，显然这部分补贴对农民当年种什么、种多少影响有限，从而使得补贴资金难以充分发挥效能。2．2农业补贴“三补合一”改革实践的利与弊

　　2015年国家在湖南、浙江等5个省(区)开展将粮食种植补贴、良种补贴、农业生产资料补贴3项补贴合并为农业支持保护补贴的改革试点，从湖南省实施的结果来看，存在正反2个方面的作用。

　　2．2．1“三补合一”的积极作用“三补合一”既提高了补贴的发放效率，又优化集中了补贴的功能和目标。在优化了补贴发放流程的同时，加大了对粮食规模种植的支持，提高了农户种植粮食的积极性。政策调整后，统一了农业“三项补贴”资金的审核和发放程序，标准清楚明确，减少了基层多口径、多层次核实种植面积的工作量，增强了农业补贴政策的精准性、指向性、实效性，提高了农业补贴政策效能，使经营耕地面积、粮食种植面积有所增加旧J。

　　2．2．2“三补合一”存在的问题“三补合一”虽然有很多优点，但也存在不足之处。一是精准识别难度大。在上报环节，各个村组集中上报，镇政府短时间内核定的工作量很大，核定程序不规范，村级汇总上报的补贴面积通常是档案数或历年上报数据，造成统计误差在所难免。二是存在政策漏洞，容易被利用。如果“大户规模种植补贴”把关不严，就容易产生农户间合伙填报为大户，从而骗取补贴资金的可能。三是政策设计存在不合理之处。双季稻种植补贴只存在于地力补贴之中，而地力补贴只针对原土地承包户，对于大规模种植户却并未有相关补贴，如果规模种植户种植了双季稻，那么得到补贴的将不是规模种植户而是农田原承包主。四是有的地方村组可能通过虚报、冒领等方式将种粮补贴用于解决其他农业生产的资金缺口。

　　3对我国农业补贴和农业补贴法律规制的思考与对策

　　3．1构建我国农业补贴法律规制指导原则

　　3．1．1保护农民利益在农业补贴的立法过程中要坚持以保护农民的利益为农业补贴的核心原则。首先，公平权是宪法赋予公民的基本权利。从宪法层面上来说，对农民权益的平等保护应当是法律制定和法律适用上的平等。在城乡一体化发展的今天，突出保护农民利益显得尤为重要。其次，要在法律的制定上保证农民的平等权。法律适用的平等只是一种形式上的平等。农业补贴的科学立法就应当充分认识农业这个产业的弱质性和农民这一群体的弱势性，高度重视农业的基础战略地位和农民对国家稳定和社会发展的重要性。在构建农业补贴法律体系时，应当在立法理念上，将农民的利益视为农业补贴的核心理念，通过补贴对农业和农民进行特别的保护，真正实现农业发展和农民权益保障的公平结果。

　　3．1．2保障利益的正当分配法律具有调整利益关系和保障各种利益具体实现的双重功能。在法律调整利益主体的权利和义务的过程中，利益主体的权力以利益的存在为前提，利益主体的义务是以利益的实现为前提条件的。权利以最直接的形式体现着各相关社会主体的利益，义务虽然不是为了义务人自身的利益，但它却是保障权利人利益实现所必需的。在农业补贴的过程中，农民的权益在一些方面之所以丧失和被侵蚀，主要原因就是没有形成农民权益的代表机制，没有农民权益的代表主体，也就是农民代表主体的缺失。因此，我国现行农业补贴法律制度在立法方面，应当以利益机制为起点，加大农业补贴力度，不断拓展利益产生渠道，创建农民权益的代表机制，确保利益分配的正当性。

　　4讨论

　　“藏粮于地、藏粮于技”，是今后一段时期我国农业工作的主要任务和目标，要真正实现这一目标，农业补贴必须发挥指南针式的导向性引领作用。作为支持国家农业及经济和谐发展的重要措施，农业补贴虽作用于私主体却是以实现公共利益为目的的。结合我国当前在农业补贴方面的法律依据匮乏，依旧主要依据相关政策文件执行的现状，我国农业补贴的立法工作应当提上议事Et程，早日出台关于农业补贴的法律制度，构建完善的农业补贴法律体系十分必要，便于我国农业补贴实施有法可依，从而最大限度地发挥财政补贴资金的支农、强农效应。也有利于行政主体在开展农业补贴工作时转变行政理念、正确把握政策与立法的关系，做到依法行政。

　　参考文献：

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　　[3]李晓玲．WTO框架下的农业补贴纪律[D]．上海：华东政法大学。2007．

　　[4]李昌麒，王霞．关于完善我国农业补贴制度的思考[J]．西南民族大学学报(人文社科版)，2009(12)：106—110．

　　[5]张晓蔓．农业补贴政策的完善[J]．今日湖北(中旬刊)，2015(1)：1—4．

《我国农业补贴改革及其法律思考》

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