保健食品违法经营行为法律责任探究

　　摘 要: 近年来我国保健食品行业快速发展、市场不断扩大, 但同时暴露的问题也越来越多。保健食品虚假宣传的屡禁不止、保健食品冒充药品欺骗消费者、在涉及疾病治疗功能方面与药品相混淆、在保健食品中非法添加违禁药物等违法行为, 不仅侵害了消费者身心健康, 对整个保健食品产业都造成了负面影响。本文从刑事责任、行政责任、民事责任等方面分析了保健食品违法经营应承担的法律后果。对市场监管部门查处涉及保健食品违法经营案件、消费者维护自身权益、保健食品经营者规范经营行为, 具有一定的现实意义。

　　关键词: 保健食品; 违法经营; 法律责任; 非法添加

　　1 引 言

　　按照 GB 16740-2014 食品安全国家标准保健食品[1]中的定义, 保健食品是指声称并具有特定保健功能或者以补充维生素、矿物质为目的的食品。即适用于特定人群食用, 具有调节机体功能, 不以治疗疾病为目的, 并且对人体不产生任何急性、亚急性或慢性危害的食品。我国《食品安全法》[2]规定, 保健食品作为特殊食品的一类, 国家实行严格监督管理, 其中第七十四条至第七十九条分别规定了保健食品作为特殊食品实行严格监督管理原则、原料和功能声称、注册或者备案管理、注册和备案的具体要求、标签及说明书、广告内容。然而, 现阶段我国保健食品违法经营情况仍然存在, 不仅侵害消费者财产利益, 也侵害了消费者身心健康。2017 年以来, 为打击违规营销宣传保健食品功效、误导和欺骗消费者等违法行为, 保障消费者合法权益和消费安全, 国务院食品安全办牵头成立全国整治工作领导小组, 制定并下发《国务院食品安全办等 9 部门关于印发食品、保健食品欺诈和虚假宣传整治方案的通知》[3]、《国务院食品安全办等 9 部门关于印发全国食品、保健食品欺诈和虚假宣传整治电视电话会议讲话的通知》[4]、《国务院食品安全办关于进一步做好食品、保健食品欺诈和虚假宣传整治实施工作有关事项的通知》[5]《国务院食品安全办关于继续做好食品保健食品欺诈和虚假宣传整治工作的通知》[6]等一系列规范性文件, 开展保健食品专项整治工作, 先后发布了食品保健食品欺诈和虚假宣传整治典型案件[7,8]。

　　本文从刑事责任、行政责任、民事责任等方面分析了保健食品违法经营应承担的法律后果, 以期为市场监管部门查处涉及保健食品违法经营案件、消费者维护自身权益、保健食品经营者规范经营行为, 提供一定的理论支持。

　　2 保健食品违法经营行为法律责任

　　2.1 刑事责任

　　刑事责任是依据《刑法》[9]等刑事法律规定, 对实施犯罪的行为人给予的处罚。依照我国《刑法》的规定, 刑罚包括主刑和附加刑 2 种。主刑有: 管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑和死刑; 附加刑有: 罚金、剥夺政治权利和没收财产。目前涉及保健食品经营的犯罪主要有: (一) 生产、销售不符合安全标准的食品罪。本罪为具体的危险犯, 即指在司法上以行为当时的具体情况为根据, 认定行为具有发生侵害结果的危险。刑法第一百四十三条规定: 生产、销售不符合食品安全标准的食品, 足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾病的, 处 3 年以下有期徒刑或者拘役, 并处罚金; 对人体健康造成严重危害或者有其他严重情节的, 处 3 年以上 7 年以下有期徒刑, 并处罚金; 后果特别严重的, 处 7 年以上有期徒刑或者无期徒刑, 并处罚金或者没收财产。根据《最高人民法院、最高人民检察院关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》[10](以下简称《两高司法解释》), 在食品加工、销售、运输、贮存等过程中, 违反食品安全标准, 超限量或者超范围滥用食品添加剂, 足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾病的, 依照本罪定罪处罚。

　　(二) 生产、销售有毒、有害食品罪。本罪为抽象的危险犯, 即指在司法上以一般的社会生活经验为根据, 认定行为具有发生侵害结果的危险, 不以造成危险结果为要求。刑法第一百四十四条规定: 在生产销售的食品中掺入有毒、有害的非食品原料的, 或者销售明知掺有有毒、有害的非食品原料的食品的, 处 5 年以下有期徒刑, 并处罚金; 对人体健康造成严重危害或者有其他严重情节的, 处 5 年以上 10 年以下有期徒刑, 并处罚金; 致人死亡或者有其他特别严重情节的, 依照本法第一百四十一条的规定处罚。根据《两高司法解释》, 在食品加工、销售、运输、贮存等过程中, 掺入有毒、有害的非食品原料, 或者使用有毒、有害的非食品原料加工食品的, 依照本罪定罪处罚。在保健食品或者其他食品中非法添加国家禁用药物等有毒、有害物质的, 适用本罪规定定罪处罚。

　　(三) 生产、销售伪劣产品罪。根据《两高司法解释》, 生产、销售不符合食品安全标准的食品, 无证据证明足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾病, 不构成生产、销售不符合安全标准的食品罪, 但是构成生产、销售伪劣产品罪等其他犯罪的, 依照该其他犯罪定罪处罚。

　　此外, 按照《两高司法解释》规定, 明知他人生产、销售不符合食品安全标准的食品, 有毒、有害食品, 具有下列情形之一的: (一) 提供资金、贷款、账号、发票、证明、许可证件的; (二) 提供生产、经营场所或者运输、贮存、保管、邮寄、网络销售渠道等便利条件的; (三)提供生产技术或者食品原料、食品添加剂、食品相关产品的; (四) 提供广告等宣传的, 以生产、销售不符合安全标准的食品罪或者生产、销售有毒、有害食品罪的共犯论处。

　　在原国家食品药品监督管理总局公布的 10 起食品保健食品欺诈和虚假宣传典型案例[7](以下简称“典型案例”) 中排名前三位的案件以及国务院食品安全办公布 7 起食品保健食品欺诈和虚假宣传整治典型案件[8]排名前三位的案件, 无一例外地涉及在食品(保健食品)中非法添加药品的行为。销售非法添加药品的保健食品, 不仅属于违法经营行为, 更侵犯了刑法中食品安全犯罪所保护的法益。《两高司法解释》第二十条明确规定“下列物质应当认定为‘有毒、有害的非食品原料’: (一) 法律、法规禁止在食品生产经营活动中添加、使用的物质; (二) 国务院有关部门公布的《食品中可能违法添加的非食用物质名单》《保健食品中可能非法添加的物质名单》上的物质; (三) 国务院有关部门公告禁止使用的农药、兽药以及其他有毒、有害物质”。在“典型案例”中, 生产销售添加西布曲明的咖啡, 生产销售添加地塞米松、吲哚美辛、双氯芬酸钠的凉茶, 生产销售添加苯乙双胍的食品等行为, 均涉嫌生产、销售有毒、有害食品罪, 该行为不仅构成行政违法, 还同时涉嫌刑事犯罪。

　　此外, 除依据刑事法律处于刑事处罚外, 还可以处于非刑事处罚。如《两高司法解释》第十八条规定“对实施本解释规定之犯罪的犯罪分子, 应当依照刑法规定的条件严格适用缓刑、免予刑事处罚。根据犯罪事实、情节和悔罪表现, 对于符合刑法规定的缓刑适用条件的犯罪分子, 可以适用缓刑, 但是应当同时宣告禁止令, 禁止其在缓刑考验期限内从事食品生产、销售及相关活动”。

　　2.2 行政责任

　　《食品安全法》规定了未经许可从事食品经营活动、严重违法的食品经营行为、较严重违法的食品经营行为、较轻微违法的食品经营行为和食品经营过程中违法行为所应承担的法律责任分别进行了规定。表 1 对涉及食品经营者的具体违法行为、违反法律条款及其相应处罚进行了归纳。

　　根据违法程度的不同, 适用行政处罚的种类也有所不同(详见表 2)。对于较轻微的违法行为, 通常适用财产罚, 即以剥夺或者限制公民的财产权为内容的行政处罚。对于严重的违法行为, 可以适用人身罚, 即以公民人身权的限制或者剥夺为内容的行政处罚。对于一般程度的违法行为, 主要适用行为罚, 即行政主体对违反行政法律规范的行政相对人所采取的限制或剥夺其特定行为能力或资格的一种处罚措施。行为罚包括责令停产停业, 即责令公民为或者不为一定行为的处罚形式; 暂扣或吊销许可证、营业执照, 即行政机关依法命令企业在一定的期限内停止生产经营活动。

　　此外, 相对于传统的实体购物模式, 网购已经成为我国居民日常消费的主要方式, 网络交易作为新兴的经营方式, 发挥出越来越重要的作。因此, 该法第一百三十一条第一款规定了网络食品交易违法行为所应承担的法律责任, 即“网络食品交易第三方平台提供者未对入网食品经营者进行实名登记、审查许可证, 或者未履行报告、停止提供网络交易平台服务等义务的, 由县级以上人民政府食品药品监督管理部门责令改正, 没收违法所得, 并处五万元以上二十万元以下罚款; 造成严重后果的, 责令停业, 直至由原发证部门吊销许可证”。

　　对于屡次违法, 即“食品生产经营者在 1 年之内有 3 次违反本法规定且受到处罚的违法行为”, 该法第一百三十四条规定可处以“责令停产停业, 吊销许可证”的行政处罚。此外, 该法第一百三十五还对严重违法犯罪者在一定期限内禁止从事食品生产经营相关活动进行了规定。

　　2.3 行刑衔接

　　由于刑罚与行政处罚的种类和功能的差异, 除在免予刑罚后适用行政处罚的情形外, 还存在刑罚与行政处罚双重适用的情形, 即对行为人除由司法机关予以刑罚处罚外, 行政机关还应依法予以行政处罚的情形。《食品安全法》第一百二十一条第一款规定“县级以上人民政府食品药品监督管理、质量监督等部门发现涉嫌食品安全犯罪的, 应当按照有关规定及时将案件移送公安机关。对移送的案件, 公安机关应当及时审查, 认为有犯罪事实需要追究刑事责任的, 应当立案侦查”。《国家食品药品监督管理总局、公安部、最高人民法院、最高人民检察院、国务院食品安全办关于印发〈食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法〉的通知》[11](以下简称“行刑衔接工作办法”)第十五条第二款规定“对于人民法院已经作出生效裁判的案件, 依法还应当由食品药品监管部门作出吊销许可证等行政处罚的, 食品药品监管部门可以依据人民法院生效裁判认定的事实和证据依法予以行政处罚。食品药品监管部门认为上述事实和证据有重大问题的, 应当及时向人民法院反馈, 并在人民法院通过法定程序重新处理后, 依法作出处理”。

　　此外, 按照《食品药品监管总局、公安部印发关于加大食品药品安全执法力度严格落实食品药品违法行为处罚到人的规定的通知》[12]、《印发〈关于对食品药品生产经营严重失信者开展联合惩戒的合作备忘录〉的通知》[13] 要求, 对于食品生产经营者从事食品安全违法行为, 依照《食品安全法》第一百二十三条、第一百二十四条、第一百二十五条、第一百二十六条、第一百二十八条、第一百三十二条、第一百三十三条、第一百三十四条、第一百三十五条规定等被吊销许可证的, 还可以对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予一定期限内不得申请行政许可, 不得从事食品生产经营管理工作, 不得担任食品生产经营企业食品安全管理人员等禁业限制。例如, “典型案例”六中的行为人, 不仅被移送公安机关处置, 还依据《食品安全法》第一百三十五条第二款规定“因食品安全犯罪被判处有期徒刑以上刑罚的, 终身不得从事食品生产经营管理工作, 也不得担任食品生产经营企业食品安全管理人员”, 被处以“禁业限制”。

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　　除双重适用刑罚和行政处罚外, 如对该行为人公安机关作出不予立案的决定、检察机关作出不予起诉的决定、人民法院作出无罪判决, 免除刑罚后, 行政机关仍应依行政法律规范的规定给予行为人以相应的行政处罚。《食品安全法》第一百二十一条第二款规定“公安机关在食品安全犯罪案件侦查过程中认为没有犯罪事实, 或者犯罪事实显著轻微, 不需要追究刑事责任, 但依法应当追究行政责任的, 应当及时将案件移送食品药品监督管理、质量监督等部门和监察机关, 有关部门应当依法处理”。《行刑衔接工作办法》[10]第十二条规定“食品药品监管部门对于不追究刑事责任的案件, 应当依法作出行政处罚或者其他处理”。第十三条规定“公安机关对发现的食品药品违法行为, 经审查没有犯罪事实, 或者立案侦查后认为犯罪事实显著轻微、不需要追究刑事责任, 但依法应当予以行政处罚的, 应当及时将案件移交食品药品监管部门”。第十四条规定“人民检察院对作出不起诉决定的案件、人民法院对作出无罪判决或者免予刑事处罚的案件, 认为依法应当给予行政处罚的, 应当及时移交食品药品监管部门处理, 并可以提出检察意见或者司法建议”。

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