浅谈扫黑除恶背景下的基层治理创新——以三都澳海域综合治理为样本
摘 要： 扫黑除恶工作关系到人民幸福感、获得感、安全感的提高，是当前基层治理的重要方面。在当前扫黑除恶与基层治理中存在专业力量不足、普通群众失语等现象。二十多年前宁德三都澳海域综合治理中也存在类似的情况，经过多年的探索，三都澳海域实现了有效综合治理。在当前扫黑除恶与基层治理中，可以借鉴三都澳海域综合治理的经验，加强基层党组织建设，发动群众，深挖线索，提高治理能力，形成长效治理机制。
关键词： 扫黑除恶；治理体系；治理能力；基层
一、问题的提出
党的十九大报告提出：“建设平安中国，加强和创新社会治理，维护社会和谐稳定，确保国家长治久安、人民安居乐业。”[1]2018年1月中共中央、国务院发出《关于开展扫黑除恶专项斗争的通知》，《通知》指出，为深入贯彻落实党的十九大部署和习近平同志重要指示精神，保障人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安，进一步巩固党的执政基础，党中央、国务院决定，在全国开展扫黑除恶专项斗争[2]。这是继2000年、2006年的两次打黑除恶专项整治斗争后，我国继续深化对黑恶势力的整治力度，并且从原来的“打黑除恶”向“扫黑除恶”深化。尽管只有一字之差，但意义不同。首先，“扫”字表明打击黑恶势力的深度，我们对黑恶势力采取的是“零容忍”的态度，绝不姑息、打击到底的决心；“扫”字表明打击黑恶势力的广度，我们对黑恶势力的打击涉及各行各业、各个领域，无死角。
涉黑涉恶问题不仅关乎老百姓切身利益，更关乎中国社会大局稳定以及基层政权的牢固。在基层开展扫黑除恶，不仅仅是打击黑恶势力、保障人民安居乐业，实际上也是在探索新时代基层治理的方式、方法。
笔者选取三都澳海域综合治理为样本。三都澳海域打击黑恶势力工作起于二十多年前，并且取得了一定的治理效果，对当前学术界研究扫黑除恶与基层治理有一定的参考价值，其经验做法对当前扫黑除恶工作的开展以及基层社会治理有一定的借鉴意义。
二、扫黑除恶与基层治理的样本——三都澳海域综合治理分析
（一）三都澳海域基本情况
20世纪90年代，以海上网箱养殖为主体的“蓝色产业”在三都澳迅速兴起。与此同时，强买强卖、欺行霸市、圈占海皮、垄断开发等丑恶现象也随即而来[3]。
在三都澳海域，一伙以“蓝蓝刀”为首的恶势力团伙经常持刀上渔排，以收“保护费”的名义入干股，要求养殖户签订协议，否则就要摧毁渔排、砍人放血，以此达到攫取渔民财产的目的。在一年多的时间里，“蓝蓝刀”团伙通过同样的方式敲诈了30多家养殖户，强行掠走了5000多斤大黄鱼、10多万元人民币；而以“玉帝”为首的恶势力团伙则以发放“贵宾卡”的形式，逼迫海上餐厅、养殖户在多张卡上签下姓名、电话并且印下手印,只要有人持此卡片到餐厅用餐，餐厅老板就必须免费为其提供服务并且无条件满足其要求，而一旦持有该卡片的人向养殖户卖饵料，养殖户就必须高价购买，否则其生命、财产将受到严重威胁，受此威胁的养殖户同样多达30多家；还有一伙以“恐龙”为首的恶势力团伙将印有“恐龙”的浮球铺到三都澳海域，声称“要养鱼、先买海”，否则谁也别想在此养鱼；另外一伙以“飞仔”为首的恶势力团伙则以发放中介单，强行低价购买养殖户的鱼……类似这样的黑恶势力在90年代的三都澳海域曾经经常出现。据不完全统计，仅1997年一年，三都澳海域养殖户被强行掠走的财产达到800多万元[4]。
为了改变三都澳这种“恶霸横行，渔民苦不堪言”的状况，二十多年前，各级党委及相关部门动员各方力量、加大执法力度，最终使三都澳海域得到了有效治理，渔民终于过上了安居乐业的生活。
（二）三都澳海域打击黑恶势力的经验做法
1. 海陆协作，联合打击。过去，三都澳海域的治安力量主要来自驻守在三都岛上的三都边防派出所。因三都边防派出所距离海上养殖区有10多海里，由于当时海上通讯落后，渔民遭遇黑恶势力后需驱船到岛上报案，等派出所出警到达渔民所在的渔排，时间已经过去近2个小时，黑恶势力团伙也早已逃之夭夭，并且海上作案不容易留下线索，事后很难将歹徒捉拿归案。
为了掌握海上实际情况、切实打击犯罪活动，1997年底，三都边防派出所官兵上海岛、下渔村、上渔排了解居民遇到的安全问题及其他生活问题；1998年初，在地方党委政府及上级公安机关的支持下，最终确定了在养殖密集区——青山海面设立海上警务区，开通了全国第一个“海上110”，选派15名官兵全天候24小时驻扎海上，为海上渔民保驾护航；同时在人员流动量大、易发案的码头周边成立了城澳警务区、礁头警务区。通过警务下沉、重心下移，解决了警务区与居民间的“最后一公里”问题。海上警务区由于设在养殖区，接警后能够迅速出警，派出所官兵通常能够在短时间内到达现场，为制服歹徒、将歹徒捉拿归案提供了有利时机。海上警务区成立后通过半年的努力，扫除了5个黑恶势力团伙、共计38人，为渔民的生命、财产安全提供了有力保障。
2018年全国开展扫黑除恶工作以来，三都澳海域更是加大了扫黑除恶力度。2018年8月2日，宁德市公安局与福建海警一支队三大队签订合作协议，双方确立扫黑除恶专项斗争海陆协作和联合打击机制，共同打击海上黑恶势力违法犯罪行为。这在我省尚属首创。通过签订协议，双方将通过开展宁德海域与陆上涉黑涉恶线索摸排核查、双向移交、整治乱象、联合打击工作，充分发挥海警部门和公安机关职能，确保涉黑涉恶线索快速移交、顺畅反馈、最大限度遏制黑恶势力向海上渗透。此次扫黑除恶专项斗争开展以来，宁德市公安局与海警、海洋渔业局等相关职能部门加强协作配合，通过对热点海域、主要航道等加大巡查力度，把焦点对准群众反映强烈的“渔霸”“海霸”“沙霸”“船霸”等黑恶势力，重点打击海域使用、渔业生产、海上运输等领域内的涉黑涉恶问题，对海上黑恶势力实行联合打击。
随着海上扫黑除恶工作的开展，渔霸、海霸一个个被捉拿归案，渔民纷纷拍手称快。可以说，正是由于因地制宜地将警务区下沉，缩短了警务区与居民间的距离，同时加大陆海协作，进行全面打击，才使得“靠武力求生存“的三都澳海域逐渐趋于平静，给渔民创造了安居乐业的环境，使他们彻底告别了提心吊胆的日子。
2. 精细管理，精准定位。三都澳海域海岛多、海上养殖户多，交通情况较陆地上更为复杂。过去，为了实现精准定位，使出警更加迅捷、更加准确，派出所官兵尽量用脚丈量距离、用船探明航路。他们走遍了管区内8个行政村、23个自然村、11片海上养殖区，在走访的过程中同步落实了1075栋民房宅、35条村道、137条渔排航道的具体位置，将它们分区、划组、编号，制作了渔排住户分布图、村民住宅交通示意图，实行网格化管理。这就为海上打击黑恶势力和基层治理奠定了坚实的基础。只要哪一户哪一个渔排有情况，渔民在报警过程中只需报出自己渔排的编号，派出所官兵就能准确找到该渔排，这大大缩短了从报警到出警的时间，实现了“警情5至10海里15分钟、10至20海里30分钟”的海上治安快速反应目标，提高了接处警效率。快速出警对海上犯罪分子的震慑作用逐渐显现出来，也方便了群众的生产生活。由于三都澳海域范围广，仅靠现有的警力很难做到巡查全覆盖。因此，随着国家治理的深入以及科学技术的进步，三都澳海域治理中也引入了高科技产品，人脸识别系统、沿海基础信息管理系统、无人机巡查等高科技产品开始被运用在宽广的海域治理上，即使是偏远的海岛，也已经实现了“探头站岗、鼠标巡逻”的工作模式。这些为海上扫黑除恶工作的开展奠定了坚实的基础。
三、当前扫黑除恶与基层治理工作中面临的难题
随着经济社会发展，我国的国家治理也在逐步推进，在各项治理中取得了一定成效。与此同时，经济快速发展，社会矛盾也越发凸显，我国基层治理中的痛点、难点逐渐显露出来。
（一）违法犯罪更加隐蔽
2006年，党中央部署开展“打黑除恶”专项整治工作，而三都澳海域更早在1998年就开始这项工作。经过10多年的“打黑除恶”专项斗争后，黑恶势力在我国总体上得到遏制，但在基层还广泛存在。随着全国各地打击“黑恶势力”的力度加大，黑恶势力活动逐渐趋于隐蔽。黑恶势力通过改变组织形态，进而转变攫取利益的方式，他们开始向一些新的领域发展，使其违法犯罪行为更加隐蔽。如通过家族势力开办公司、垄断当地某一行业等方式，对原来的黑恶势力组织进行“漂白”，使其组织形式看起来“合法化”，从而游走于犯罪与违法之间。尽管三都澳海域对“黑恶势力”治理开始比较早、效果比较明显，但也存在一些隐蔽的势力。随着黑恶势力组织形式的“合法化”其隐蔽性越来越强，这也为当前“扫黑除恶”与基层治理工作带来了难题。
（二）基层具有黑恶势力滋生的土壤
基层黑恶势力之所以能够长期存在，主要原因是存在滋生土壤。个别基层党组织存在软弱涣散的现象，尤其是个别农村党政领导对黑恶势力犯罪的严重危害性认识不足，存在不愿打、不敢打、不真打、不深打等问题，这也助涨了黑恶势力的发展。甚至个别基层党政领导本身是黑恶势力团伙成员，通过贿选、拉票等不正当手段掌握基层政权，进而获取更多的利益。由于基层面广，国家治理体系中的专业力量在基层治理方面还无法实现全覆盖，这也为基层黑恶势力提供了滋生的土壤。
四、深化扫黑除恶，加快基层治理创新
三都澳海域治理是我国基层社会治理的一个缩影，既有基层治理的普遍性特征，也存在一定的特殊性。从当前扫黑除恶与基层治理工作出发，结合三都澳海域治理的经验与当前基层治理存在的问题，还需要从以下几个方面进行努力：
（一）加强基层党组织建设，筑牢基层战斗堡垒
习近平同志强调，“加强基层组织建设，是铲除黑恶势力滋生土壤的治本之策、关键之举，务必把这个基础夯实筑牢”。当前，我们进行基层治理，首要的是加强农村基层党组织建设，进一步加大扫黑除恶力度。首先，加强对基层干部选举的监督，把好基层党组织建设的第一关。拓宽群众视野、提高群众站位，尤其是在广大农村，要积极引导群众在选能人的同时，更加注重干部的品德，选取的干部要具有公心，有服务群众、带领村民发展致富的决心，而不是为自身利益、家族利益谋权、谋私。其次，对软弱涣散的基层党组织要加大整顿力度。对软弱涣散组织进行输血的同时，引导其有序“换血”，进而进行自身的“造血”，同时在制度上保证整顿工作的开展。通过对软弱涣散组织的整顿，让基层党组织在治理中发挥其应有的作用，大胆对基层黑恶势力说“不”。再次，纪检监察机关要将基层党员干部涉黑涉恶问题纳入工作重点。对基层党组织队伍中出现的涉黑涉恶人员坚决打击，绝不姑息。基层党员干部作为群众身边的干部，直接服务群众，其行为最能影响群众的幸福感、获得感、安全感。随着全国反腐倡廉工作的开展，基层党员干部的违规违纪问题，尤其是腐败问题得到各界的关注，然而在这腐败背后的涉黑涉恶问题却很容易让人忽视。因此，我们要深挖基层党员干部腐败背后的线索，一旦涉及黑恶势力问题，尤其是“保护伞”问题，纪检监察机关应迅速与相关部门联系，及时共同全力打击黑恶势力。
（二）深化源头治理，铲除黑恶势力滋生土壤
在扫黑除恶与基层治理工作中，应当深化源头治理，从源头上铲除黑恶势力滋生的土壤。首先，加强法律普及。当前应当加大对扫黑除恶知识的宣传，切实提高基层民众的法律素养，让群众在知法守法的同时，知道拿起法律武器保护自己的权益。其次，深挖线索。加大对基层黑恶势力的打击力度，以抽丝剥茧的方式挖掘线索，重点挖掘黑恶势力背后的“保护伞”。与此同时，加强对黑恶势力的预防，从线索中发现苗头，立刻进行打击，掐断黑恶势力滋长的势头，形成震慑力量。再次，强化科技支撑。随着科技进步，电子技术在基层治理方面的应用也日益成熟。在当前基层治理中，通过强化技术支撑，可以有效解决不少治理难题。例如，通过增加监控探头，可以解决基层治理取证难的问题，同时还可以有效预防违法犯罪行为的发生；通过云计算等方式，根据居民用水、用电等情况可以判断居民家中的异常状况，达到预防的目的。
五、结语
扫黑除恶工作的开展对基层治理的影响是深远的。我们应当以当前扫黑除恶专项工作为契机，理顺基层治理中的各种关系，完善相关法律制度，调动各方治理主体的能动性，使党委、政府、社会、群众充分发挥自己应有的治理作用。通过各方力量的协同治理，使社会发展的各个方面得到综合有效治理，形成全民共建共治共享的基层治理新格局。
参考文献：
[1]习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[R].北京：人民出版社，2017:49.
[2]刘同华.把全面从严治党覆盖到“最后一公里”[J].紫光阁,2018(2):25-26.
[3]曾永发，殷延智.弄潮三都澳——来自福建省宁德市海上“110”的报告[J].时代潮, 2002(13):38-39 .
[4]何国辉,龙景定,刘尚坤,尧月.海上“守护神”——记宁德市边防支队三都边防派出所党支部[J].福建支部生活,2006（6）.
郑丽庄
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