灾难治理的制度逻辑与框架体系——基于中美两国的比较分析
摘 要： 中国的民本逻辑与美国的授权逻辑，都寻求灾难治理中及时响应快速凝聚共识。中国的民本逻辑内在地体现了制度的人文关怀。中美防灾减灾制度框架体系的演进显示，灾难治理的全生命周期都需要制度的引领与社会的协同。中国灾难治理体系需要在技术韧性、事前预防、注意地方性、社会整合动员等方面进一步完善。
关键词： 灾难治理；制度；协同
一、灾难治理的制度逻辑
制度是“社会生活的基石”，是一整套约束体系，这种规约能够降低交易成本和不确定性，进而生成关于社会行为的较稳定预期。制度是针对具体时空具体问题，创造、衍生发展出来的法律、制度和原则，它既包括法律、规制等正式规则，也包含禁忌、习俗等非正式规则。制度变迁理论认为，制度运转发生在社会系统中，系统中的任何结果都取决于诸多因素的相互影响，制度在灾难治理中起着关键的基础性作用。作为一系列约束的集合体，制度有其特定的逻辑。制度逻辑也即制度的建构逻辑，其中包含了制度建构的目标与制度框架。制度目标决定了制度架构的设立模式与运行机制，通过框架的约束与支撑，确保制度目标的实现。从《兵库框架》到《仙台框架》①，国际社会已经构建了较为成熟的灾难治理指导体系。《仙台减少灾害风险框架》（2015-2030年）是目前多数国家遵循的防灾减灾制度体系，其目标在于减少风险，促进社会可持续进步。其框架体系中扩展了灾难风险治理的参与，促进了政府组织、民间组织、社区组织的合作。中美作为世界主要大国，在防控应对灾害中都形成了较为完备的制度体系，科学防控、及时预警、快速响应、尽快恢复已成为应急治理的普遍法则。不同文化体制下，中美两国在应急治理中形成了适应各自国情的分异的应急图景。对中美两国的制度逻辑与框架体系进行比较分析，从灾难发生演进规律着眼，结合不同国情特点，探讨形成动态的灾难——制度耦合演化的螺旋递进与政策安排。
（一）美国灾难治理的授权逻辑
从美国应急管理法律体系看，其建构的逻辑在于紧急授权，紧急情况发生时，联邦或州政府可获得国会授权。紧急授权赋予联邦和州调动民兵的合法性，可以授权政府“暂停人身保护令”。这一规定表明，在应对紧急状态时，行政权可以冲破司法权所赋予的人身权利，冲破人身保护令的约束。对于因采取强制措施造成的人身伤亡等，予以应急人员豁免权。如果事态超出州政府的授权范围，宪法赋予州政府紧急处置权，也即在未获得联邦授权的情况下，州政府拥有紧急审批和应急响应的权限。通过授权跨越体制束缚，集中整合资源应急响应，维护社会秩序。授权思维同样体现在美国一些专项应急法规中。《国家紧急状态法》赋予总统在紧急状态期间的综合指挥权。联邦政府应急处置角色由补充辅助渐变为整合与协调。特别是卡特里娜飓风事件之后，联邦层面应急事件管理系统和应急响应框架上升为国家战略，通过授权实现集权，以最大限度整合资源，快速响应。美国各州的应急法案和专项法律条款等，也显见法定授权的制度逻辑。赋予州及州以下地方政府、非政府组织、社会团体相应的功能角色和应急权限，使各项工作合法化。[1]基于实现国家与社会稳定与韧性的目标需求，从防灾准备方面，预设最大威胁的风险情境，并对此进行评估，查找缺口和短板，锤炼防灾减灾的核心能力。顺着这一目标，在框架上，联邦通过授权可以介入州事务中，州或地方政府可以打破司法权中的人事保护权。也即减灾行动中，不同层级的政府，以及政府与社会之间的职责可以在制度框架中进行明确设定。联邦、州、地方政府、社会团体、非政府组织、民众，以最大共识协同起来，形成面向社区的合作伙伴关系。
（二）中国灾害治理的民本逻辑
新中国成立以来，我们防灾减灾的经验性规范与做法逐步上升到国家法律、法规和各级地方政府的规章及规范性文件。防灾减灾的规制文本，如法律、法规、规章、通则、管理办法等，在总则或立法目的中都明确强调，“为规范相关工作，保障人民群众生命财产安全和相关领域安全，制定本法或本办法”。制度建构的目标是保障人民生命财产安全，维护社会秩序稳定运行。这是我国应急制度订立的目标与宗旨。以民为本的目标导向突显出在党的领导下，政治、经济、社会、文化全部领域的建构目标与党全心全意为民服务的宗旨是一致契合的。保障民众生命财产安全的目标导向下，灾害治理的所有行动都指向一个基本的出发点，有利于快速凝聚党政军民共识。重大突发事件发生后，涉事主体须在第一时间上报上级主管部门，层层上报，信息在纵向层级间畅通，有助于决策主体及时掌握动态情势，及时出台应对措施。因应灾难的繁多类型，自然灾害、工业事故、环境污染、瘟疫病毒等，不同类型的灾难都制定了相关的法律法规。《安全生产法》《危险化学品安全管理条例》《水污染防治法》《突发事件应对法》《职业病防治法》《传染病防治法》《食品安全法》等，均明确了立法设置的目的在于保障人民生命财产安全和规范相关领域的工作。同时规定相关领域职能部门的职责、违反相关职责义务的惩戒措施。专项应急法规文本一般在总则或立法目的中明确各级政府主体责任、相关职能部门的监督管理责任、上级职能部门对下级的指导义务、职能监管部门对同级政府的备案义务。这些法规、规章一般内含或附带有预案性质的程序性操作，对防灾备灾起着重要的预警和指导作用。综合性的应急法案和专项法规都有法定授权的制度逻辑。属地政府在灾难事件发生后，可依法发布调用和征用资源的决定，依法下达救援命令。因应灾情变化，可实施暂时限制民众自由的紧急措施。这与美国以行政权阻断司法权的性质相似。制度目标的实现也有赖于党委统筹领导、政府负责、社会协同。
从中美制度设计走向看，两国防灾减灾制度逻辑的聚焦点都是要塑造灾难治理的核心力，通过授权或凝聚共识调动各方力量完成资源整合。中美两国应急制度目标都是为了尽最大努力降低灾害的破坏力，重塑社会秩序。但从应急制度逻辑看，两国在体制模式、社会民众理念等方面存在差异。美国的法定授权逻辑和中国的集权逻辑都有助于权力快速介入启动应急响应，美国的授权范围不仅限于地方政府和职能部门，非政府组织与公众都可以在其职责范围内获得相应处置与豁免权。中国防灾减灾的整体生命周期中，集权与集权模式下选择性分权，决定了纵向响应优于横向协调。更为显著的差异在于制度的人文关怀层面，快速响应保障人民生命财产安全是中国应急制度的终极关怀。
二、灾难治理的框架体系
制度逻辑决定架构体系。防灾、减灾、恢复是任何灾难都必经的过程，因应防灾、减灾、恢复重建的整个灾难生命周期，不同阶段对于治理力道的要求是不同的。防灾的关键在于精巧的制度设计，减灾的关键在于响应力，恢复重建的关键在于制度改进、领导力和整体社会的感知与重塑。每个阶段侧重力道虽有不同，但防灾减灾的全生命周期不同阶段，都需要制度、领导力、社会的协同共治。
（一）美国灾难治理的演进
美国防灾减灾体系构成有三个重大节点。第一个节点是1979年联邦紧急事务管理局（FEMA）的成立。在此之前虽然应急管理由军工转向民防，但以防灾为主。FEMA成立后，原来分散的应急部门和项目进行了重组，单项应急管理转向综合防灾减灾。第二个节点是1992对FEMA的改革，使其从防灾向减灾倾斜，从以政府为主向多元主体协同转变。在应对巨灾的实践中，政府部门认识到社区参与防灾减灾的重要性。灾难来临时，社区能够适应情境并尽快做出反应。抗灾社区成为应对灾难、降低脆弱性、增强社区与城市持续性和韧性的最好手段。第三个节点是美国国土安全部的成立。这是一个由联邦22个政府机构合并的大部，负责指导国家到地方的应急管理工作。国安部的成立标志着美国应急平台体系成形，美国也逐步构建了综合性、协同性应急框架体系。
经由逐渐完善，现在整个应急框架体系由完备的法律体系、组织平台、专门人员、社会团体共同构成。《灾害救助和紧急援助法》《联邦响应计划》《全国紧急状态法》《国土安全法》等经由法定授权，明确防灾减灾中指挥部门、协同部门的职责任务，物资保障。根据州与地方政府之间订立应急互助协议，部分州之间也订立了互助同盟协议，灾害治理中资源共享。一整套完备的法律、配套规程，构建起联邦—州—地方纵向治理体系，和区域间、府际、政府部门同社会团体之间的横向互助协同体系。[2]国土安全部是美国应急管理最高机构，其在地方设区域代表处，协同地方应急机构评估事态、制定援助计划并实施救援。其内设机构应急响应局是防灾减灾的核心部门，下设应急准备部、缓解灾害影响部、应急响应部、灾后恢复部、区域代表管理处办公室；其内设智库为国家国土安全中心，为全国和地方州提供决策和技术支持；同时内设应急运行调度中心和应急培训中心。应急运行调度中心设有固定场所，常年保持常态运行，为相关职能部门预留办公及通信设施，能够实现重大灾难协同指挥。配备的通信指挥车能够保证灾难发生时，消防、交通等系统互相连接。常态时，调度中心的信息监控室24小时运转，收集、掌握区域动态信息，研判区域态势。州和地方层面同样设置常态化应急行动中心，配备通信、视迅、救援设备，力求快速反应，高效运转。
（二）中国灾难治理的演进
中国的防灾减灾框架体系也是在总结灾难汲取教训的经验中，逐步走向制度化。新中国成立后曾经爆发的麻疹、病毒性甲型肝炎、流行性传染病等大型公共卫生事件，促使我国制定了一系列应对大型公共卫生事件的标准化程序和操作规程，使得重大传染病来临时，基于标准化的操作流程快速启动应急响应。应急预案和标准操作流程有助于灾难治理有效遵循，保证制度规范化。中国灾难治理体系有三个节点。第一个节点是应急管理“一案三制”体系构建。肇始2003年“非典”事件，我国构建了“横向到边、纵向到底”的应急预案体系。在体制上，分级分类、属地管理；机制上，建立了预警体系，形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制；在法制上，以《突发事件应对法》出台为标志，突发事件管理向法治化轨道靠拢。第二个重要节点是2008年。2008年，我国成功抗击南方雨雪冰冻灾害、应对“5·12”汶川特大地震，并举办了奥运会。这彰显了社会主义制度的优越性、党的政治优势和组织优势，是对“一案三制”的重要检验和进一步丰富发展。党的十八大提出建立源头治理、动态监管、应急处置。2003年非典危机后，第二个节点统一为专业化应急组织平台的构建。标志是2018年应急管理部成立，填补了应急法出台后对口执法部门缺位的尴尬，应急管理由常态管理向专业管理转变。第三个节点是2020年以健全重大公共卫生应急体系为抓手的应急体系的建构与完善。2019年末新型冠状病毒疫情在全国31省多点开花，世界其他地区也出现新冠确诊病例。累计确诊病例超过8.4万例，隔离观察者超过12万人①，确诊病例基数之大、投入全国医护力量之多、波及范围之广、受感染医护人员之多，都是新中国成立以来罕见。疫情应对防控中突显的法律体系不足、应急准备不足、应急能力不足、经验反思总结不足等，都有必要从体制机制上创新与完善风险灾害防控举措。
我国已形成由法律、法规、规章、条例、管理办法构成的应急管理法律体系。截至2018年，应急综合、专项法律法规429项，覆盖自然灾害、地质环境、公共卫生、轨道交通、核、海上航空、草原森林、危化医疗、教育等自然与社会领域，形成预警、应对、减灾、恢复整体灾难周期中的预案、标准、评估、演练、报送、培训、储备、信息等程序与机制。[3]应急管理部作为国务院主管安全生产、灾害管理、应急救援的组成部门，统一指挥，通过资源优化整合，形成专业化灾难应对体制。应急体系总体上呈现统一指挥、分级负责、多部门联动的架构。如2019年4月施行的《生产安全事故应急条例》，《条例》防灾中侧重统一、规范、职责、预案、标准、依法、评估、风险、危害、科学性、可操作性、演练、报送、培训、储备。从关键词频中可以观察到，相关法律在防灾备灾方面，讲求标准统一，预案应具备科学性和可操作性。职能部门需要对预案进行评估，组织、培训相关部门、人员进行应急演练。再如《危险化学品安全管理条例》属于专项领域的法律文本，类似文本规定相关职能部门的职责，如审查核发许可证、监督管理、相互协作等。规定相关企业单位等在选址、设施、人员等方面须具备从事相关业务的法律、行业、技术及检验标准。所有的法律、法规和规章都制定了惩戒条款。基于文本挖掘的分析显示：经由法定授权，赋予职能部门防灾减灾的合法性。通过严密的程序设计，提供有效的导引，增强从业单位、从业人员、职能部门的灾难防灾意识和快速响应能力。
三、灾难治理应努力的方向
世界上没有不变的常态制度，科学的灾难治理必须是科学的根据地方情势、社会人文等因素予以动态调适。曾经较为严密的制度体系，如果缺乏良性配套，或者基于决策、判断、信息、常识、专业性等的良莠殊同，都可能导致制度的预判、响应、协调、组织能力的弱化。新冠病毒仍在世界其他地区蔓延，中国阶段性防控成果非常显著。世界卫生组织专家认为，“老式的公共卫生工具”，配合以“严厉的、创新的方式”，中国抗疫规模是罕见的，取得了阶段性成功。迄今仍未得到有效控制的全球性病毒，美国已因疫情死亡超过10万人，居全球首位，表明其应急治理能力和应对态度方面确实存在诸多问题。美国缺乏“上下一盘棋”、凝心聚力的指挥协调能力，难以在短时内大规模生产试剂盒和其他急需防疫物资。
统一的制度规范和标准指导下，不同区域不同部门灾难治理的实践在效果上差异颇大。根据李雪峰关于美国应急管理案例研究中列举的案例，同样在美国严密的应急法案规约指导下，不同地区不同部门在应对处理突发灾难事件时，因决策、判断、专业性等的差异，导致防灾减灾的制度在运转上效果差异巨大。[4]如密尔沃基陷孢子虫病事件中，密尔沃基公共卫生部有关人员拥有关于隐孢子虫的微生物学专业知识，并曾参与之前的危机应对工作，拥有相关专业经验。人员知识和技能储备有助于快速评估事件的性质，进而快速应对。而三哩岛核事故中，核电站操作人员缺乏专业培训，专业性严重不足，无法评估预案框架外的问题，进退失据。其中的原因较为复杂，或因地域人文惯习、或因领导能力风格、或因社会文明程度有别，或因决策失误误判情势，或因社会尚没有对突然到来的灾难形成较为一致的共识。因此，防灾减灾的制度、程序能否有效运转，需要在制度之外探讨社会、文化、人等联合因素的作用。这也是灾难文化学关于灾难认知与安全意识研究的主题，从价值观、认知、情感态度等层面探讨灾难治理效能差异的成因，探讨不同文化环境中人们的防灾减灾培训、信息传递、行为特征等。
（一）增强技术韧性
增强灾难治理的效能需要在真实的自然与社会灾难事件中加以检验。防灾减灾的目的是要增强城市的韧性，新兴技术是韧性城市的核心部件。通过信息和物联技术，使城市及早感知风险，及时响应，利用仿生和虚拟技术，增强基础设施的防灾抗灾能力。一体化的安全感知与监测系统能够在短时内实现跨领域、跨部门优化决策。地震后，传统地质灾害防范通常是人工巡查来确定新增的地质灾害点。现在，地质灾害防范的巡查是由无人机、GPS、计算机模拟等完成的。2019年5月，印度东部奥里萨邦州遭受了严重的热带气旋风暴，但该州死亡率和损失率都较以往有很大程度下降，原因之一是技术预警能力的提升。该州建造了800个防飓风避难所，在6个沿海地区的122个警笛塔升级了预警系统。疫情持续期间，互联网、物联网、云计算等数字虚拟技术在医治防控、政务服务、基层治理等方面提供了数字化网络化平台，将线下的登记、问诊转移到线上，将线下的实体建筑通过5G直播的方式提供技术保障。通过红外技术、“疫情数据地图”精准捕捉动态情势。政务部门的视频、音频会议和指挥部署，智慧物流平台的快速物资调配等，都大大延展了人们活动的空间，极大提高了疫情响应效率。
目前，技术上已经可以实现模拟仿真、分析预测、监测、损失评估，更进一步的技术韧性体现在专业的分析能力方面。单一灾害发生后，很多时候会衍生耦合为复合性的灾害链条，“从单一灾种向综合减灾转变”需要技术实现针对性的集成与解决。图片、影像、声音等不同数据载体，如何设定参数，构建分析模型？不同源的数据如何有效集成？如何精准地实现多源异构数据按照不同的时空维度和层级结构的可视化分析？这些仍存在技术和专业人才短板。
（二）培育事前防范思维
灾难是人类社会生产生活中难以避免与控制的非常态事件，不以人的意志为转移。灾难的发生有其偶然性与随机性。人类社会经历了无数次灾难洗礼，积累了丰富的防灾减灾经验。灾难到来之时人们的应对，是被动的应激反应与自救。应对灾难，化被动为主动，最好的利器是常态时期的制度设计与安排。科学的灾难治理体系有助预防并降低冲突维度、降低灾难发生的频率、降低灾难的危害性、最大限度地减轻灾难造成的损害，增强城市系统韧性。[5]灾难治理一定要转换思维模式，由注重灾后恢复转向事前防范预防，科学的防灾备灾使城市在灾难发生时，能依靠自身的功能特性保持或恢复到灾前的状态。事前防范是一种科学的风险管理思维，符合《仙台减灾框架》中将风险灾害视为与社会发展相关的议题。灾害事前预防的意义不局限于降低受损程度，而是基于理念上、方法上、行为上的行动，锻炼灾害中的自救互救能力，增强对灾害情境的感知理解能力。事前预防需要制度体系基于“风险—预警—响应—恢复—重建”的螺旋循环，在持续的系统反馈中修正完善。科学预防有助于城市韧性与适应力的提升，常态化的预警防范机制也有助于培养全社会的防灾意识。
首先，对于风险源的科学评估。预先发现安全隐患。遵循天道自然规律，万事万物相生相长的规律，在规避某些风险隐患的同时，找到风险的根源，风险扩散蔓延的可能途径。如对于风险关键点位中风险强度及持续时间的界定，风险的影响程度及范围，风险可能造成的损失等。在评估基础上，利用技术手段识别风险路径。其次，地方职能部门的宣传警示教育、防灾政策中的冗余机制设计、城市规划、灾后恢复中的角色功能分配等，都属于事先的制度化与机制化防范。尤其在防灾教育方面，需要更加务实深入地形成引导效应，将防灾教育作为国民通识教育贯穿社会生活的不同场景中。同样地，避险应急演练应该嵌入日常生活中，由节点式的演练思维转化为内在的主动避险思维。将风险防范意识植入到城市防灾减灾规划中。城市决策者应该高度重视城市社会经济体系潜在的脆弱性，考虑风险灾害可能造成的叠加影响，城市公共设施规划应有留白，增加规划的冗余度，将防灾减灾设计有机嵌入到城市总体规划和各专项规划中，构建多层次、多目标的城市防灾减灾空间规划体系。统筹处理短期规划与中长期规划、总体规划与专项规划之间的矛盾关系。城乡区域建筑面积、人口密度、容积率、生态环境、生命线工程等不仅要平衡居住需求和配套需求，更要考虑灾害风险的连锁性、破坏性、冲击性，以及风险隐患可能造成的持续性影响。再次，防灾型社区的构建对于塑造社区民众防灾减灾的理念与素养，提升民众防灾减灾的能力，起到了至关重要的作用。日本民众灾难应对中的从容有序与协作互助，得益于平时多样化的防灾教育与避险救护训练。目前，我们的灾前预防控制措施并不完善，信息共享机制也相对薄弱，需要进一步完善。
四、进一步思考
由于制度目标初始化逻辑具有宏观泛在性，层级节制、自上而下的官僚制架构与之相呼应。在具体灾难事件的响应中，制度框架中的“梁”与“柱”如何发挥其承重功能，需要应急响应主体在各自的职责范畴内相机行事。防灾减灾的制度架构统合在“党政同构”、“职责同构”的大框架中。党委统领防灾减灾工作，政府向同级党委负责并报告事项，下级政府对上级政府负责并报告工作。职责同构下，上下级政府间事权不同，但负责事项具有高度的同构性，紧急状况下通过“有选择地集权”，上级政府越级行使指挥调度权力既具有情势上的合理性，在实际中又具备可行性。应急响应中，属地政府的应急处置权与上级政府的应急指挥权在客观上具有职责重构性，应急职能层级叠加，属地政府得以快速执行上级政府的指令。但由于责任无法在上下级政府间进行分解，防灾减灾过程中的疏漏失误、响应不力、调度失据等的责任往往直接落到属地政府。党政同构、职责同构的纵向层级制度保证了决策的效率，同时职能分工决定了防灾减灾整个灾难治理周期中，需要多个职能部门的协同配合。党政同构、职责同构，通过集权和有选择地授权，赋予主管部门调度其他同级职能部门的应急处置权限，现实中由于缺乏法定的协调程序，能否真正启动协同机制具有较强的随机性。或者借由跨部门的议事协调部门启动协调程序，囿于法制机制的滞后和部门利益考量，职能部门间会通过程式化、模式化的规范动作进行消极抵制、拖延。扩展开来，受制于层级节制、体制内授权的制度框架，体制外的力量以何种方式、经由何种程序有机参与到应急响应中，缺乏相应制度目标的设定。由于缺乏对于非政府组织、社会团体，以及民众个体“应该做些什么”的目标设定，灾难治理中横向协作难以有机地衔接与配合，横向协作应急机制始终是防灾中较为欠缺的一环。
参考文献：
[1]孙中伟，徐彬.美国灾难社会学发展及其对中国的启示[J].社会学研究，2014（2）：218-241.
[2]Hayim Granot. Emergency inter-organizationalrelationships[J].Disaster Prevention andManagement.1997(5):305-310.
[3]丁志刚.灾害政治学[M].北京：中国社会科学出版社，2015.
韩 雪
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