新时代中国推进跨区域大气污染协同治理的实践探索与展望
［摘要］有效治理工业化、城市化快速推进带来的跨区域大气污染问题，是新时代打赢蓝天保卫战、深化区域合作机制以及推进生态环境治理体系和治理能力现代化的重要任务。党的十八大以来，通过完善协同治理理念、创新协同治理的体制机制以及加强重点区域的实践探索，我国在推进跨区域大气污染治理方面取得显著成效，但也同时存在对协同治理理念认识不足、协同治理法律不完善、协同治理机制不健全、多元主体协同参与治理的积极性不够等问题。“十四五”时期，需要继续强化跨区域大气污染协同治理理念、健全跨区域大气污染协同治理法制建设、完善跨区域大气污染协同治理的生态补偿机制建设、加强跨区域大气污染协同治理信息共享机制和共享平台建设以及建构多方参与的跨区域大气污染协同治理格局。
［关键词］大气污染联防联控；区域协同治理；跨区域；新时代
一、引言
中国工业化和城市化的快速发展，资源能源消耗持续增长，对大气环境造成巨大压力。同时，随着城市规模的不断扩张，区域内城市连片发展，受大气环流及大气化学的双重作用，城市间大气污染相互影响明显，相邻城市间污染传输影响也极为突出。[1]P703尤其在京津冀、长三角和珠三角等重点区域内，城市大气污染变化过程呈现明显的同步性，区域内空气重污染现象大范围同时出现的频次日益增多，对经济发展和社会生活的正常运行造成不利影响。以2013年的空气污染为例，京津冀、长三角、珠三角等重点区域及直辖市、省会城市和计划单列市共74个城市中仅海口、舟山和拉萨3个城市空气质量达标，占4 1%；超标城市比例为95 9%。该年全国平均霾日数为35 9天，为1961年以来最多。尤其在1月和12月，我国中东部地区发生了2次较大范围区域性灰霾污染。两次灰霾污染过程均呈现出污染范围广、持续时间长、污染程度严重、污染物浓度累积迅速等特点。[2]
面对日益“外溢化”和“区域化”的大气污染问题，仅从行政区划的角度考虑单个地区污染防治的传统属地管理模式难以适应区域大气污染防治的要求，解决日益严重的跨区域大气污染问题，需要统筹考虑、统一规划，引入协同治理理念，探索建立一套全新的跨区域环境协同治理体系。关于协同理念，德国科学家哈肯指出，所有系统都是由许许多多子系统构成的，这些子系统彼此之间通过信息、能量物质交换协同工作。子系统的这种协同工作将使整个系统产生某种总体效应。[3]P10这种总体效应的含义可以理解为：在一个系统内，若系统中各子系统能很好配合、协同，那么多种力量就能集聚成一个总力量，形成大大超越原各自功能总和的新功能。[4]P3关于治理理念，治理强调的是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。全球治理委员会1995年发表的题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告中指出，治理是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。报告认为治理的特征是：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。[5]P4-6将协同理念引入治理的全过程，协同治理强调组织上的跨部门，地理上的跨区域，通过多元主体之间的协作提升治理的成效。将协同治理理念运用到环境治理领域，跨区域大气污染协同治理的内涵是：以“跨域合作、污染共治、多方参与”为宗旨，通过整合地方政府、企业、环保组织、社会公众等相关主体的力量，各区域、各组织采取协作互动模式，试图打破各个城市“各自为战”的地方保护主义和本位主义的束缚，化解区域内各组织之间的集体行动困境，从而有效提升整个区域的大气环境质量。
跨区域大气污染协同治理的成效和完成与新时代打赢蓝天保卫战、深化区域合作机制以及推进生态环境治理体系和治理能力现代化的重要任务密切相关。党的十八大以来，习近平同志从生态文明建设的整体视野出发，从系统工程和全局角度寻求新的治理之道，强调“全方位、全地域、全过程开展生态文明建设”。在习近平生态文明思想的指引下，我国通过完善跨区域大气污染协同治理理念，以及构建“统一规划、统一标准、统一环评、统一监测、统一执法”的区域大气污染联防联控工作机制，有力有序推动了日益突出的区域性复合型大气污染问题的解决，我国已成为世界上治理大气污染速度最快的国家。2019年全国重点城市PM2 5和二氧化硫平均浓度，分别比2013年下降43%和73%，重污染天数下降81%。2019年全国平均霾日数25 7天，较近5年(2014—2018年)平均减少10 7天。[6]当前，蓝天白云的好天气正在成为常态。2020年1—9月，全国337个地级及以上城市平均优良天数比例为87 2%，同比上升5 7个百分点；PM2 5浓度为30微克/立方米，同比下降11 8%；PM10浓度为51微克/立方米，同比下降15 0%；O3浓度为142微克/立方米，同比下降6 6%；SO2浓度为10微克/立方米，同比下降9 1%。[7]尽管我国空气质量改善取得明显成效，但大气污染问题仍然十分突出，继续创新完善跨区域大气污染协同治理相关体制机制，推动生态环境质量的持续改善，依然是“十四五”时期生态环境保护工作中的重点和难点任务。基于此，本文系统回顾了新时代我国推进跨区域大气污染协同治理理念、政策体系和体制机制的完善过程以及在重点区域的实践探索与成效，并通过分析“十四五”时期我国深入推进跨区域大气污染协同治理还存在的诸多困境，从提升协同治理理念、创新协同治理机制、提高多元主体协同参与治理的积极性等方面提出了相关对策建议。
二、从区域联防联控到跨区域协同治理：新时代跨区域大气污染协同治理理念的完善
党的十八大以来，在习近平生态文明思想的指引下，从区域联防联控到跨区域协同治理，我国跨区域大气污染协同治理理念逐步完善。
(一)建立大气污染区域联防联控机制，加强重点区域大气污染联合防治
2013年，我国大气污染形势异常严峻，以可吸入颗粒物(PM10)、细颗粒物(PM2 5)为特征污染物的区域性大气环境问题日益突出。2013年9月，国务院颁布了全国大气污染防治工作的行动指南——《大气污染防治行动计划》。《行动计划》中提出要建立区域协作机制，统筹区域环境治理。建立环渤海包括京津冀、长三角、珠三角等区域联防联控机制，加强人口密集地区和重点大城市PM2 5治理，构建对各省(区、市)的大气环境整治目标责任考核体系。2013年12月，针对各地雾霾天气多发频发、空气严重污染的天数增加等环境问题，习近平同志在中央经济工作会议上的讲话中强调，要加大环境治理和生态保护工作力度、投资力度、政策力度，加强污染物减排特别是大气污染防治，推进重点行业、重点区域大气污染治理，加强区域联防联控，把已经出台的大气污染防治十条措施真正落到实处。[8]P862014年1月，环保部代表国务院先后与全国31个省(自治区、直辖市)分别签署《大气污染目标责任书》，明确规定各省的具体目标任务。2014年4月，十二届全国人大常委会第八次会议表决通过了《环保法修订案》。新的《环境保护法》第二十条明确规定，国家要建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施。2015年4月，《中共中央、国务院关于加快推进生态文明建设的意见》中提出，要健全跨区域污染防治协调机制，加快解决人民群众反映强烈的大气、水、土壤污染等突出环境问题。2015年8月，新修订的《中华人民共和国大气污染防治法》在第五章对重点区域大气污染联合防治进行了专门部署，指出国家要建立重点区域大气污染联防联控机制，统筹协调重点区域内大气污染防治工作。2015年9月，中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》中强调要完善京津冀、长三角、珠三角等重点区域大气污染防治联防联控协作机制，其他地方要结合地理特征、污染程度、城市空间分布以及污染物输送规律，建立区域协作机制。2016年，国务院环境保护领导小组批准颁布新修订的《大气环境质量标准》，对重点区域联合防治、重污染天气应对等内容作出相关规定。2016年11月，国务院印发的《“十三五”生态环境保护规划》中指出，要全面深化京津冀及周边地区、长三角、珠三角等区域大气污染联防联控，建立常态化区域协作机制，区域内统一规划、统一标准、统一监测、统一防治。
(二)强化区域联防联控和重污染天气应对，坚决打赢蓝天保卫战
2017年5月，习近平同志在十八届中央政治局第四十一次集体学习时的讲话中强调，要持续实施大气污染防治行动计划，全面深化京津冀及周边地区、长三角、珠三角等重点区域大气污染联防联控，逐步减少并消除重污染天气，坚决打赢蓝天保卫战。[8]P762018年5月，习近平同志在全国生态环境保护大会上的讲话中指出，坚决打赢蓝天保卫战是重中之重，要强化联防联控，基本消除重污染空气，还老百姓蓝天白云，繁星闪烁。[9]P3682018年6月，中共中央、国务院印发《关于全面加强生态环境保护、坚决打好污染防治攻坚战的意见》，强调要编制实施打赢蓝天保卫战三年作战计划，以京津冀及周边、长三角、汾渭平原等重点区域为主战场，调整优化产业结构、能源结构、运输结构、用地结构，强化区域联防联控和重污染天气应对，进一步明显降低PM2 5浓度，明显减少重污染天数，明显改善大气环境质量，明显增强人民的蓝天幸福感。[10]P5122018年7月，国务院印发的《打赢蓝天保卫战三年行动计划》中指出，要综合运用经济、法律、技术和必要的行政手段，统筹兼顾、系统谋划、精准施策，坚决打赢蓝天保卫战，实现环境效益、经济效益和社会效益多赢。
三、新时代跨区域大气污染协同治理政策体系和体制机制的完善
大气资源所具有的公共物品属性导致空气污染往往呈现跨区域的典型特征，加之不同省份经济发展水平和利益诉求均存在差异，导致各省份在环境治理目标、执法尺度等方面难以统一。因此，需要建立跨区域的环保机构以及完善跨区域数据信息共享机制、监测预警应急机制、执法监察机制建设，以便各区域、各组织来协同处理跨区域大气污染问题。党的十八大以来，在完善区域协同治理理念的同时，我国还形成了“统一规划、统一标准、统一环评、统一监测、统一执法”的大气污染防治区域联动治理机制，跨区域环保机构建设、数据信息共享机制建设、协同监测预警应急机制建设、协同执法监察机制建设等跨区域大气污染协同治理政策体系与体制机制日益完善，为推动跨区域大气污染协同治理提供了良好的制度基础。
(一)推进跨区域环保机构建设
在跨区域环保机构建设方面，尽管近年来我国逐步明确了建立重点区域环境管理的法律法规和管理要求、推动实行了体现区域特点的环境管理模式并构建完善了区域联防联控协作机制，但尚缺乏一个权威机构对一些跨区域的环境问题进行统筹协调，导致跨区域环境管理还存在协调机制比较松散和协作力度不足、职责关系和事权划分有待进一步明确以及环境保护全局性不够等诸多问题。2015年9月，中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》提出在部分地区开展环境保护管理体制创新试点，统一规划、统一标准、统一环评、统一监测、统一执法。2016年3月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中提出，“探索建立跨地区环保机构，推行全流域、跨区域联防联控和城乡协同治理模式”。2017年5月，中央全面深化改革领导小组第三十五次会议审议通过《跨地区环保机构试点方案》，会议指出，在京津冀及周边地区开展跨地区环保机构试点，要围绕改善大气环境质量、解决突出大气环境问题，理顺整合大气环境管理职责，探索建立跨地区环保机构。
(二)推进跨区域大气污染治理数据信息共享机制建设
在跨区域大气污染治理数据信息共享机制建设方面，我国在生态环境数据的收集、监测、分析与应用等方面的发展已具备一定基础，但也存在数据互联开放共享不足、数据资源整合能力不强、缺乏顶层设计和统筹规划等问题。2014年4月，新修订的《环境保护法》提出，要统一规划国家环境质量监测站(点)的设置，建立监测数据共享机制，加强对环境监测的管理。2015年5月，《中共中央、国务院关于加快推进生态文明建设的意见》指出，要加快推进对能源、矿产资源、水、大气等的统计监测核算能力建设，提高准确性、及时性，实现信息共享。2015年8月，国务院办公厅印发《生态环境监测网络建设方案》，明确提出要构建生态环境监测大数据平台，实现生态环境监测数据集成共享与统一发布。2016年3月，“十三五”规划纲要强调，要实施国家大数据战略，把大数据作为基础性战略资源，加快推进跨部门数据资源共享共用。生态环境领域也大力响应国家大数据战略，出台了一系列政策文件，积极推进生态环境监测数据联网共享。2016年3月，环境保护部办公厅印发《生态环境大数据建设总体方案》，强调要利用跨部门、跨区域的数据资源，支撑大气、水和土壤三大行动计划实施和工作会商，服务京津冀等重点区域联防联控，支撑区域化环境管理与创新。2016年9月，国家发改委、环保部发布《关于培育环境治理和生态保护市场主体的意见》，提出要构建跨地域、跨部门的开放式环保数据平台，开展环境大数据分析。2018年10月，新修订的《中华人民共和国大气污染防治法》指出，国务院生态环境主管部门应当组织建立国家大气污染防治重点区域的大气环境质量监测、大气污染源监测等相关信息共享机制。
四、新时代我国重点区域大气污染协同治理的实践与成效
在跨区域大气污染协同治理理念的指引下，京津冀、长三角、珠三角等重点区域大气污染协同治理的政策法规体系日趋完善，协同治理的运行机制逐步健全，促进了区域大气环境质量的整体改善。
(一)京津冀区域协同治理大气污染的实践与成效
京津冀区域在完善区域协作机构设置、统一规划、统一标准、联动立法、联合应对重污染天气等多方面深入合作，大气污染协同治理取得明显成效。2019年，京津冀及周边地区“2+26”城市优良天数比例范围为41 1%—65 8%，平均为531%，其中，16个城市优良天数比例在50%—80%之间。[13]2014—2019年，京津冀区域PM2 5年均浓度下降46%，其中北京市从2014年的859微克/立方米降至2019年的42微克/立方米、下降51%。近年来，京津冀区域主要从以下方面进行了探索：一是完善区域协作机构设置。2013年底，由北京市牵头，天津、河北、山西、内蒙、山东六省区市和国家发改委、财政部、环保部、工信部等七部委共同成立了京津冀及周边大气污染防治协作小组。2015年5月，河南省、交通运输部加入协作小组。2018年，协作小组升级为京津冀及周边地区大气污染防治领导小组，强化了区域大气污染协同治理的顶层设计。二是推动区域统一规划的实施。2015年由京津冀及周边地区大气污染防治协作小组办公室组织开展的《京津冀及周边地区深化大气污染控制中长期规划》的编制工作于2018年完成，该研究项目首次建立了京津冀及周边七省(区、市)大气污染物排放清单，并分析了京津冀及周边地区大气污染源排放特征和大气污染传输影响，在推动京津冀区域重污染过程分析预报与预警、秋冬季大气污染综合治理攻坚行动等方面提供了有力支撑。三是实现标准的统一。2016年以来，京津冀三地陆续统一了机动车国五排放标准和油品质量标准、煤质标准以及建筑类涂料与胶粘剂挥发性有机化合物含量限值标准等，对有效减少污染物排放发挥了重要作用。四是推动区域联动立法。2015年3月和11月，分别建立了京津冀及周边地区机动车排放控制协作机制和京津冀环境执法联动工作机制。从2018年开始，机动车污染防治立法成为京津冀立法协同的首选项目。2020年4月，京津冀共同发布三地的《机动车和非道路移动机械排放污染防治条例》，三地在核心条款、基本标准、关键举措上保持一致，成为京津冀立法工作协同的标志性成果。五是联合应对空气重污染。2016年，京津冀三地统一了空气重污染应急预警分级标准，修订了重污染天气应急预案。自2017—2018秋冬季起，生态环境部等十部委、北京市等六省市连续三年联合印发京津冀及周边地区秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案，加大重点区域和重点领域治理力度，改善了区域秋冬季大气环境质量。
(二)长三角区域协同治理大气污染的实践与成效
大气污染联防联控是长三角区域一体化发展的重点领域，也是长三角区域协同发展中探索最深入的领域之一。[14]P1近年来，长三角区域主要从以下方面进行了实践探索：一是成立大气污染防治协作小组。2014年1月，由长三角三省一市和国家八部委组成的长三角区域大气污染防治协作小组成立。目前，协作小组已召开九次工作会议，并相继通过了《长三角区域空气质量改善深化治理方案(2017—2020年)》《长三角区域柴油货车污染协同治理行动方案(2018—2020年)》《长三角地区2018—2019年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》《长三角地区2019—2020年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》等一系列政策文件，为区域大气污染协同治理提供了制度保障，促进了区域空气质量的明显改善。2019年，长三角地区41个城市空气质量优良天数比例范围为56 5%—98 1%，平均为76 5%，其中，15个城市优良天数比例在80%—100%之间。[13]2019—2020年秋冬季，长三角区域PM25平均浓度较2017—2018年秋冬季下降22%，重污染天数下降79%。二是加强立法协同。2014年，上海市发布的《上海市大气污染防治条例》专设一章对长三角区域大气污染防治协作工作进行重点部署。随后的两年间，安徽省、江苏省和浙江省分别通过大气污染防治地方立法，对区域大气污染防治协作设置专门章节。三是搭建信息共享平台。2018年，包括区域空气质量预测预报数据共享与综合观测应用系统、污染源和排放清单管理系统等应用子系统以及区域预测预报业务集成平台在内的长三角区域空气质量预测预报系统已建设完成。2015—2018年，长三角区域空气质量预测预报中心完成1460份长三角区域空气质量预报专报，组织开展160余次可视化预报会商，并对区域内多个重大活动提供大气污染防控保障。四是通过科技创新助力区域大气污染联防联控工作。依托上海市环境科学研究院建立的国家环境保护城市大气复合污染成因与防治重点实验室，围绕臭氧污染形成机制、大气污染来源与控制对策等领域开展研究和平台建设，有力支撑了城市及区域大气复合污染防治工作。同时，由上海市科学技术委员会组织实施的“长三角区域大气污染联防联控支撑技术研发及应用”项目紧密依托长三角区域大气污染联防联控协作机制，已完成大气污染成因、跨界传输、动态源解析、预警预报等七大研究任务，为长三角区域空气质量的改善提供了技术支持。
五、深入推进“十四五”时期跨区域大气污染协同治理的对策建议
当前，我国已转向高质量发展阶段，但我国发展不平衡不充分问题仍然十分突出。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确指出，“十四五”时期经济社会发展要以推动高质量发展为主题。习近平同志在关于《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》的说明中明确强调，新时代新阶段的发展必须贯彻新发展理念，必须是高质量发展。当前，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，发展中的矛盾和问题集中体现在发展质量上。这就要求我们必须把发展质量问题摆在更为突出的位置，着力提升发展质量和效益。[17]习近平同志还强调，当今世界正经历百年未有之大变局，我国发展的外部环境日趋复杂。防范化解各类风险隐患，积极应对外部环境变化带来的冲击挑战，经济、社会、文化、生态等各领域都要体现高质量发展的要求。
“十四五”时期是污染防治攻坚战取得阶段性胜利、继续推进美丽中国建设的关键期。在大气污染治理方面，尽管我国跨区域大气污染防治取得显著进展，但大气污染形势依然十分严峻。2019年，全国337个地级及以上城市有180个城市环境空气质量不达标，占比53 4%，同时我国在推进跨区域大气污染治理方面依然存在对协同治理理念认识不足、协同治理法律不完善、协同治理机制不健全、多元主体协同参与治理的积极性不够等问题。”十四五”时期，要完成“生态文明建设实现新进步”的发展目标任务；实现与高质量发展相匹配的高水平生态环境保护；有效解决以PM2 5和臭氧为代表的区域性复合型污染问题；推进大气环境治理体系和治理能力现代化，建议从强化跨区域大气污染协同治理理念、健全跨区域大气污染协同治理法制建设、完善跨区域大气污染协同治理的生态补偿机制建设、加强跨区域大气污染协同治理信息共享机制和共享平台建设、建构多方参与的跨区域大气污染协同治理格局等方面进行突破和深入推进。
(一)强化跨区域大气污染协同治理理念
受传统行政区划和属地管理模式的束缚，一些地方政府在生态环境治理方面的协作意识不强，治理模式较为封闭和僵化。另外，受“GDP”至上的政绩考核制度的影响，为了追求本地经济效益最大化，各区域往往不惜以牺牲环境为代价，这也导致了区域之间无法形成“协同共治、共享共赢”的整体治理思维。当前随着区域一体化进程的加速，面对具有扩散性、流动性和整体性特征的大气污染问题，建议一方面要加强对地方政府领导干部的教育培训，使他们充分认识到本位主义及区域分割等因素带来的传统治理模式的弊端，充分意识到本地区大气环境的改善有赖于周边地区的贡献和支持，引导他们增强协作治理意识，秉持“跨域合作、污染共治、成效共享、多方共赢”的治理理念，在协同规划、协同立法、协同预警、协同执法等方面进行探索实践。另一方面，建议政府在制定区域发展规划的过程中，在区域发展目标的设定上要重视社会、经济、生态等方面的互动融合发展；在政绩考核体制建设方面，要推进以生态环境改善为核心理念的绿色GDP绩效评价体系的深入实施；在沟通协商制度和约束激励制度建设方面，要充分考虑多元主体的利益诉求，通过协同合作实现区域大气污染治理效益的最大化。
(二)健全跨区域大气污染协同治理法制建设
在跨区域大气污染协同治理法制建设方面，美国、欧盟、日本等发达国家和地区起步较早，并颁布了较为完善的大气保护法律法规来推进区域大气污染联控联控工作。如美国1990年修订的《清洁空气法案》提出要划定臭氧等大气污染物传输区域，对大气污染物排放实施区域化管理；欧盟1979年颁布的《远程跨国界空气污染条约》对控制、削减和防止远距离跨国界空气污染制定了行动框架；日本1968年颁布的《大气污染防治法》提出对大气污染严重地区实行严格的特别排放标准。和发达国家相比，近年来我国修订的《大气污染防治法》和《环境保护法》等虽然明确提出要建立大气污染区域联防联控机制，但这些法律法规还不完善，提出的战略方向、原则和要求可操作性不强，对大气污染治理主体的保障机制、权利义务、考察责任追究等事项尚未作出具体和明确的规定，很难有效规范地方政府协同治理大气污染的行为。同时，我国还缺乏大气污染联防联控的专门立法，跨区域大气污染协同治理的法律体系还需要不断完善。“十四五”时期，需要建构权责明晰、操作性强的法律法规来提升跨区域大气污染协同治理的法治化水平。第一，建议完善《地方组织法》《立法法》等有关法律，明确规定跨区域大气污染治理的主体资格、权限范围、法律效力等，从国家层面为跨区域大气污染协同治理立法提供法律依据。第二，建议对跨区域大气污染联防联控和协同治理进行专门立法，对区域大气污染协同立法的立法主体、立法原则以及区域大气污染治理的协同机制、运行方式和程序、保障措施、各方的权利和义务等具体内容进行规定，将跨区域大气污染协同治理过程纳入法制化轨道。第三，建议在新《环境保护法》和《大气污染防治法》中对跨区域大气污染联防联控和协同治理作出更为细致的规定，明确区域内地方政府的责任分担和权力配置，规定大气污染治理主体的法律责任。
［参考文献］
[1]环境保护部办公厅.环境保护文件选编：2012下[M].北京：中国环境科学出版社，2015.
[2]中华人民共和国环境保护部.2013年中国环境状况公报［EB/OL］.生态环境部网站
[3]〔德〕H.哈肯.协同学：理论与应用[M].杨炳奕，译.北京：中国科学技术出版社，1990.
段娟
《新时代中国推进跨区域大气污染协同治理的实践探索与展望》
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