中小学教师职称改革成效如何

　　摘要：2015年，我国全面实施中小学教师职称制度改革。基于多元评估理论框架，采用访谈、问卷调查、文本计量分析等方法，在全国11个省、48个县(区、旗)开展评估研究，发现改革取得了显著成效。但是仍存在一些矛盾：中高级岗位急缺;学校自主权体现不足;“评聘分开”积累待聘人员;部分高级岗位教师职业倦怠;部门协同机制未理顺;高级岗位分布不合理等。研究认为：改革将职称定位为专业技术职务符合一般规律;改革基本实现了预期目标;在一定程度上使中高级岗位稀缺的矛盾更加尖锐。为此建议：明确提出“中小学教师专业技术职务评聘制度”和“中小学教师专业技术水平评价制度”，按照各自规律进行设计;构建人社部门授权教育行政部门管理的治理机制;在待聘人员集中地区投放过渡指标;完善工资结构;落实学校自主权。

　　关键词：中小学教师;职称改革;评估研究

　　职称制度是我国中小学教师管理的基本制度之一，是加强教师队伍建设的关键。针对过去长期存在的评价标准不够合理、评价机制不够完善、与事业单位岗位聘用制度不够衔接等问题，2009年我国逐步开始了中小学职称制度改革工作。2015年8月，国务院常务会议认为，经过几年来的大面积试点，全面实施改革时机已成熟，决定将中小学教师职称制度改革在全国范围内全面推开。2015年9月，人力资源和社会保障部、教育部联合印发《关于深化中小学教师职称制度改革的指导意见》(人社部发〔2015〕79号)(以下简称《意见》)，中小学教师职称制度改革在全国范围内全面实施。2016年以后，全国各地区已按照新的政策要求开展了职称评审工作。《中共中央国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》提出“深化中小学教师职称和考核评价制度改革”。当前，亟须对这一阶段的职称制度改革开展评估，研究政策目标的达成情况及其对利益相关者的影响，发现深层的体制机制问题，并提出相关建议，为未来改革的进一步深化提供理论上的支撑。

　　一、职称的内涵属性及政策定位

　　明确职称的内涵、属性，正本清源，是把握职称制度改革客观规律、理性判断改革得失的前提和基础。

　　(一)职称制度的内涵

　　在我国，职称制度的基本内涵包括“专业技术职务”、“专业技术水平”和“职业准入”三种。“专业技术职务”即专业技术人员的职位、岗位，属于用人单位对专业技术人员进行人事管理的制度范畴，其实施主体是用人单位，评价标准是岗位任职条件、工作业绩和资历，改革方向是落实用人单位自主权。“专业技术水平”是指专业技术人员具有的专业水平，属于对专业技术人员的专业水平进行评价的制度范畴，其实施主体是行业组织和社会组织，评价标准是专业性标准，改革重点是推进评价的专业化和社会化。“职业准入”是从事一种职业的资格标准，属于职业资格制度的范畴，其实施主体是国家，评价标准是从事某个职业的起点标准，改革重点是制定统一规范的职业准入标准。区分职称的三种内涵是有必要的，因为这三种内涵分属不同的制度范畴，其属性、主体、功能、评价标准、改革重点等都存在很大差异，在制度设计上也表现出不同的规律。[1]如表1所示。

　　(二)政策话语中职称内涵的变迁轨迹

　　建国以来，我国政策话语对职称内涵的认识及相应的制度设计经历了系列变迁，在“专业技术职务”、“专业技术水平”“职业准入”三者之间作出了多次选择，时至今日仍存在一些争议。第一个阶段：建国初期，职称的政策定位是专业技术职务。国家有关政策文件的提法包括“职名”、“职务名称”等，本质上是指专业技术职务的名称。第二个阶段：1955至1985年，职称逐步脱离职务，演变成衡量专业技术水平的制度。这个阶段的职称是一种学术称号，由于与职务、岗位无关，职称评审范围肆意扩大，一度造成“人人成师”的混乱局面，其教训值得深思。[2]第三个阶段：1986至1993年，职称的内涵逐步回归专业技术职务。1986年1月，中共中央、国务院转发了《关于改革职称评定、实行专业技术职务聘任制度的报告》，指出职称制度改革的中心是实行专业技术职务聘任制度。1986年2月，国务院《关于实行专业技术职务聘任制度的规定》明确规定，专业技术职务是根据实际工作需要设置的有明确职责、任职条件和任期，并需要具备专门的业务知识和技术水平才能担负的工作岗位，不同于一次获得终身拥有的学位、学衔等各种学术、技术称号。同年，我国建立了以中小学教师职务聘任制为主要内容的中小学教师职称制度。第四个阶段：1993年以来，引入职业资格制度，职称的内涵进一步复杂化，政策文件在提及“职称”时，经常意指其某个方面或几个方面的内涵，同一时期不同的文件对职称的定位也出现了差异。1993年11月，《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出，要制定各种职业资格标准，实行职业资格制度。职业资格制度的实行带来了职称内涵的重大变化。有的政策文件将职业资格制度也纳入了职称制度的范畴，例如《国家中长期人才发展和改革规划纲要(2010-2020年)》(以下简称《人才规划纲要》)指出职称制度包括专业技术职务评聘、职业水平评价、职业准入三种内涵。①有的政策文件将职称等同于职务，将“职务”和“职称”不做区分，二者一起使用，如《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称《教育规划纲要》)、2012年《国务院关于加强教师队伍建设的意见》等，提出“建立统一的中小学教师职务(职称)系列”“城镇中小学教师在评聘高级职务(职称)时，原则上要有一年以上在农村学校或薄弱学校任教经历”等等。2015年的《意见》虽然没有特别说明，但通篇将职称定位为专业技术职务。2017年《关于深化职称制度改革的意见》则开宗明义地指出“职称是专业技术人才学术技术水平和专业能力的主要标志”，将职称明确定位为水平评价制度。这个阶段有学者提出“大职称”和“小职称”的概念，用以区分其具体内涵，[3]但这种提法并未得到公认，也没有进入官方的政策话语体系。

　　二、评估研究的理论框架与研究方法

　　(一)研究理论框架美国公共政策学者WilliamN.Dunn认为，公共政策分析有两种基本的理论取向，即基于政策目标的正式评估(formalevaluation)和基于利益相关者需求的决策理论评估(decision-theoreticevaluation)。前者的基本假设是，正式宣布的目标是政策价值的恰当尺度，它试图在政策执行一段时间后监测正式目标的完成情况;后者的基本假设是，利益相关者的公开和潜在需求是衡量政策成败的关键标准，该理论取向试图将利益相关者潜在的和明显的需求表面化和明确化，其中不仅包括政策制定过程中的相关主体，还包括政策执行者、目标群体及其他利益相关方。[4]

　　(二)指标选取本文从政策目标、对利益相关者的影响、对公共利益的影响三个方面出发设计初步的评估指标。通过德尔斐法，经过三轮8名包含教育行政部门政策制定者，高校、科研院所教师职称领域的研究者，以及统计部门的工作者的讨论，确定了中小学教师职称制度改革评估指标体系，见表2。

　　三、改革取得的积极成效与存在的矛盾

　　(一)改革取得的积极成效在中央政府的大力推动下，各地积极开展中小学教师职称制度改革，政策目标基本实现，改革取得了积极成效。

　　第一，改革在全国范围内有序推进。在中央政府的大力推动下，辽宁省首先出台地方性的政策文件此后，各个省级行政区按照中央政府的文件要求出台了本地区的改革方案，其改革内容与国务院的文件基本保持一致，并按照本地区的实际情况对政策进行了细化和再制定。问卷调查和访谈中涉及的地区均已按照新的政策要求开展2016年以后的职称评审工作，中小学教师职称制度改革有序推进。

　　第二，制度体系趋于健全，各地均统一了中小学教师职称等级和名称，基本完成过渡工作，设置并开展了正高级职称评审工作。

　　四、研究结论与建议

　　(一)研究的基本结论

　　通过对实证资料的统计分析和编码分析，结合职称制度本身的内涵及其运行规律，可以初步得出以下几个结论。

　　第一，此次中小学教师职称制度改革将职称定位为专业技术职务，并且按照专业技术职务制度的客观规律整体设计了改革思路，符合公共部门人力资源管理的一般规律。《意见》虽然没给职称作出明确的内涵界定，但行文中自始至终地贯彻了其“专业技术职务”的属性。首先，《意见》中13次将“职称”和“职务”同时使用，例如，“统一职称(职务)等级和名称”等。其次，提出“中小学教师专业技术水平评价标准是中小学教师职称评审的重要基础和主要依据”，这实际上将职称定位为区别于专业技术水平评价的专业技术职务。再次，提出“中小学教师职称评审是中小学教师岗位聘用的重要依据和关键环节”，实际上将职称评审定位为专业技术职务任职资格评审。坚持职称制度改革的专业技术职务属性是很有必要的，因为专业技术职务制度改革是公共部门管理的重要领域，需要政府介入，而专业水平评价制度改革属于行业行为和市场行为，政府不宜过多规制。

　　第二，改革基本实现了预期目标，在健全制度体系、完善评价标准、创新评价机制、与岗位聘用制度衔接四个主要的改革内容方面均取得了显著成绩。改革顺利地将原相互独立的制度体系统一起来，旧制度有序向新制度过渡。改革推动了评价标准的完善，突出了师德素养、工作业绩、一线艰苦岗位经历等因素，基本改变了过分强调论文、学历的倾向。改革进一步完善了评价机制，以同行专家为基础、方法多元、客观公正的评价机制逐步健全。改革推动了与事业单位岗位聘用制度的衔接，及时停止了部分地区实行评聘分开的政策探索。

　　参考文献

　　[1]李建钟.论职称制度改革[J].中国人力资源开发，2010，(11).

　　[2]李建钟.高校职称制度改革的思路与对策[J].人事天地，2012，(08).

　　[3]刘广琳.我国职称制度的沿革、现状及改革建议[J].理论学刊，1996，(02).

　　[4]威廉.N.邓恩著，谢明等译.公共政策分析导论(第四版)[M].北京:中国人民大学出版社，2011:250-255.

　　[5]井光进.潍坊市中小学教师职称改革的现状、问题与对策[D].济南：山东师范大学，2011.

《中小学教师职称改革成效如何》

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