大气污染区域协同治理研究———以京津冀为例

　　摘 要:随着我国城市化和工业化进程的不断推进以及经济的快速发展，伴随而来的环境污染问题也日益严重，近几年在京津冀以及周边地区的雾霾污染最为严重，长时间的雾霾天气严重影响了广大人民的生产生活，大气污染问题已经成为我国发展进程中一个无法回避的问题，大气污染问题使得我们迫切的寻求有效的办法去治理大气污染。京津冀协同治理大气污染成为当前最迫切的问题。探讨京津冀协同发展下的大气污染研究，不仅有利于改善京津冀地区的生态环境大气环境而且为三地的持续发展提供了保障，为人们的生产生活提供良好的环境。本文对协同区域发展进行概述，分析了京津冀协同治理大气污染中面临的问题和困难，进一步深化大气污染治理的研究，提出一些合理化建议，希望可以弥补现行制度的不足。

　　关键词:协同治理; 大气污染; 合作机制

　　一、京津冀大气污染协同治理概述

　　( 一) 协同治理的基本内涵

　　协同治理是指政府，公民，第三组织等主体之间为解决某一问题，共同达成治理目标，制定相关的政策规则进行集体行动的过程。① 经济的快速发展，城市化工业化进程的加快，社会的各个方面都与之前相比有着巨大的进步，在发展的同时随之而来的是经济背后带来的负荷，环境问题，人口问题等日益严重，这使得人类不得不反思自己，对自己的行为负责，对造成的环境污染大气污染负责。在寻求解决治理办法的过程中，合作共赢无疑是最适合的，政府组织之间相互合作，相互依存共同致力于环境的治理。协同治理是多元主体解决共同的问题所尝试的探索，共同行动来弥补单一主体行动的不足。② 我国提出的京津冀协同发展，是让三地联合起来共同实现伟大复兴的中国梦，为三地人民创造更好的生活环境提高生活质量。在协同治理的过程中也要结合协同发展，在发展中治理，把存在的问题治理好才会有更好的发展，两者是相辅相成的。一般来讲，一个地区的环境治理不仅仅是一地造成的，尤其是大气污染，具有很强的流动性和不可控制性，这就需要具有关联关系的地区一起来治理污染，京津冀这三个地区有着不同的发展重心，北京是中国的政治中心，天津是环渤海的经济中心，而河北在地理位置上临天津和北京，河北这种有着特殊地理位置，在经济发展中北京天津在给予河北支持的同时也把一些重污染企业迁址到河北，这使得河北的环境污染大气污染远远高于北京天津，所以说，京津冀协同治理环境污染是十分必要的，不能再想以往那样进行简单的搬迁转移，而更应该深层次的考虑到三地的长远发展。

　　( 二) 协同治理的基本理论

　　协同治理理论的产生是基于协同优势的概念，是在西方众多学者的不断完善和发展中最终得出的，在产生原因方面主要有，资源的稀缺性，因为资源是稀缺的，所以组织之间才更加倾向于合作来对资源进行优化配置。还有就是有着共同的目标，因为有共同的利益追求共同的目标，才能真正的在一起合作，协同发展。这是因为目标的一致性使得合作更容易实现，并且在合作之后效率也会大大的提高。还有就是当前的治理模式下存在缺陷，没有办法满足对环境的对治理的需求，才导致不同区域的主体积极的参加进来。这是存在的现实原因。

　　( 三) 京津冀大气污染协同治理的意义

　　随着京津冀协同发展上升到国家治理层面，受到越来越多人的关注。北京天津河北的发展离不开之间的相互合作，随着经济的发展，生态环境遭到了不同程度的破坏，自冬季以来，雾霾频繁，空气质量影响了人们的生活，对身体健康造成了威胁。这一系列问题都迫切寻求一条解决之路。河北相对于北京天津来讲经济发展水平相对落后，还有发展空间，环境承载量也比北京天津大。北京城市化程度高，是我国的经济政治中心，吸引着人才资金技术等都投入到北京，这也引发了许多的问题，例如，人口密集、交通拥堵、环境污染、房价高涨、资源紧张等大城市病问题③。天津是中国的老工业基地，经济发展迅速，这么多年的发展给当地的环境也不同程度的造成了破坏。三地都有着各自的优势和不足。三地的协同治理共同发展才是唯一的出路。只有合作才能共赢，在治理协同发展的过程中，河北天津可以利用北京先进的技术来解决空气污染治理过程中遇到的技术问题④。河北的地理位置可以吸纳北京周边的部分人口，缓解北京的人口压力⑤。

　　二、京津冀大气污染协同治理状况及分析

　　( 一) 京津冀大气污染协同治理的必要性和可行性分析

　　从政府和民众的关系角度出发，政府要更加现实地为人民服务。随着经济的不断发展，人类对自然资源的利用，环境污染大气污染越来越严重，雾霾天气对人们的生活、出行、身体健康产生许多不利的影响。与其他方面相比，京津冀地区的大气污染尤为严重，大气不可能清晰划分辖区界限，大气的扩散有很强的流动性、区域性使得废气的排放会随着地形、空气湿度、风向的变化而变化，大气污染治理的分割不像行政区划那么清晰，也不能完全重合，随着大气的流动污染也会被随风带过去，大气污染的治理不能单单靠一个地区⑥。京津冀三地要联合起来协同治理大气污染，在治理的过程中应该考虑到三方彼此的优势，利用各自的优势克服困难共同治理。

　　京津冀地区的大气污染问题是长期以来该地区经济发展过程中所带来的。由于京津冀地区产业结构不同，气体排放也不同，造成了不同程度的污染⑦。治理污染所耗用成本高，所以相对于经济投入来说政府减少了对环境保护的投入。以往用过产业转移这种办法来治理环境带来了许多不利的影响，污染转移并不能根治大气污染，三地应该通过有效的沟通和交流，各地政府之间加强合作，使得三地环境都能有所改善。

　　( 二) 京津冀大气污染协同治理现状及其问题

　　空气污染严重危害人们的生产和生活。给生态平衡造成了破坏，对人们的身体健康造成了危害。京津冀地区已经成为我国环境治理的重点区域。京津冀产业结构不同，大气污染的排放也不尽相同。北京第三产业占很大比例，第二产业所占比例有所下降⑧。天津和河北的第二产业比重较大，尤其是河北重污染企业较多。天津是中国的老工业基地，第二产业比重也相当之大。所以说这三地的产业结构的不同，所排放的污染也不同，北京多数是汽车尾气所排放的气体还有燃煤所排放的废气，交通的拥堵也造成了汽车尾气的大量排放，天津老工业基地排放主要为二氧化硫等，北京在产业转移的过程中把一些重污染的老工业转移到了河北，加上之前河北本身存在的大型污染企业，工业燃煤量之多，使得河北工业污染的排放量剧增⑨。还有农作物污染燃烧秸秆造成的空气污染，加之冬季的到来，居民取暖用煤量的加大，二氧化硫的排放量也随之上升。或许一个地区的污染原本没有那么严重，但是空气是流动的，随着风向、空气湿度的变化大气不断的流动，周边地区的污染相互叠加，污染加剧⑩。通过以上分析可以发现，在京津冀空气污染中，河北的污染问题较多。只有三地从全局利益出发，协同治理才能解决大气污染问题。

　　京津冀协同治理大气污染过程中仍存在许多问题。首先，协同治理缺乏统一和完善的法律制度保障，各省市根据自身的实际情况制定相应的规章制度，用来解决当地产生的大气污染问题。但是对于京津冀大区域之间相互合作治理大气污染的法律条文非常的少，行政法规和地方性法规也没有这方面的规定。如果没有一部关于大区域环境治理的法律来保障三地环境的协同治理，就会出现治理的动力不足，治理混乱。不同省份根据自身的情况制定出来的规章制度也存在差别，在京津冀协同治理过程中就会存在标准不一样的问题，例如责任认定问题还有处罚标准三地都存在着差别。对于大气污染的防止目前是由环境部统筹负责，其他部门相互配合环境部共同完成环境治理的工作○11 。在京津冀跨区域的合作中缺乏有效的协作合作组织机制来统筹部署，以往合作都是运动式的，比如 2008 年奥约会，2014 年的亚太经合组织会议和 2015 年“9. 3”阅兵等都是在中央政府的直接干预下进行合作，尚未形成长期合作机制，因此治理效果有效但是非常短暂。

　　其次，协同治理大气污染缺乏有效的利益补偿机制，京津冀三地协同治理大气污染，协调好各省市之间的利益对工作的正常展开有着重要的意义○12 。随着大气污染治理工作的展开，为了整个京津冀地区空气质量达标，淘汰落后产能企业，关闭高消耗高排放的企业，这势必会对该地区经济的发展、人民就业产生影响，这就需要一个利益补偿机制来补偿所受的损失，虽然京津冀地区签订过一些政策性协议，缺乏约束力和执行力，补偿标准缺乏动态的调整机制，没有形成长效机制随意性比较大，所以迫切的需要建立一个可行有效的利益补偿机制○13 。

　　从经济发展程度上来看，经济发展相对落后的地区可能没有更多的资金来投入到大气环境治理上，而是更多的资金投入到经济发展上，为了刺激当地经济的发展引入可以迅速带来经济增长的企业，可能就忽视了环境这一方面。例如，北京天津的一部分淘汰的高消耗高排放的企业被转移到了河北，产业转移对河北经济的发展技术的进步起到了一定的推动作用，但是也带来了环境破坏，使得经济发展和保护环境之间的矛盾更加的尖锐○14 。正是因为经济发展的不平衡，导致了环境治理投入承受力不足动力不足。在治理的过程中还存在搭便车的现象，由于大气是流动的，各地政府都想让其他地方对大气污染进行治理，本地区就可以坐享其成○15 。这也使得治理的积极性偏低。

　　三、对完善京津冀大气污染协同治理的建议

　　( 一) 加快法律保障体系建设

　　目前对于区域立法模式我国的主流观点有两种，第一种是成立区域立法委员会，经全国权力机关授权，对京津冀大气污染协同治理进行专门的立法○16 。另一种模式是区域内各个地区对共同事项进行商议，然后达成协议，使得行政区域内法律的统一，这种模式的优点是高效率更加容易达成协议，弊端就是没有强制力的保障○17 。笔者认为对于京津冀大气污染协同治理立法采用区域立法委员会这种模式，区域立法委员会要比行政协议等级更高更规范。对于立法委员会的组成人员可以吸收民间组织，环保机构，学者专家，区域企业代表等参与到立法过程中，使得这个立法能够兼顾各方利益。在区域立法完成之后，还应该对统一执法作出规定，加强执法主体的协同，落实统一监管。政策只有通过执行才能真正的落实下去，在执行过程中对污染排放企业进行查处，对于污染标准、排放标准三地应该有统一的规定，这样便于统一执法。加强对污染企业的监控，严格控制排放量，在监控过程中发现没有按规定的量排放、超排、偷排等应强制对其进行整治，加强监管的力度，建立统一有效合理的惩罚制度。

　　( 二) 完善生态补偿机制

　　对于生态补偿的定义曹明德教授认为，所谓生态补偿，是指生态系统服务功能的受益者向生态系统服务功能的提供者支付费用○18 。例如在前几年北京为了治理环境把一些高污染高消耗高排放的产能转移到了河北，北京就是在这个生态服务系统中充当了受益者，环境得到了治理，人们的居住环境得到了改善。而河北就是生态服务系统的提供者，这些企业转移到河北之后，给河北的生态环境造成了破坏。这时北京就应该给予河北一定的经济补偿和技术补偿。在协同治理的过程中三方应该顾全大局，从整体的利益出发，积极的投入到治理工作中来，补偿方法可以采用技术补偿也可以采用经济补偿。在协同治理大气污染的过程中不能像以往用那种单纯的转嫁污染，产业转移的方法去治理，现在可以在产业转移的基础上进行技术共享技术补偿，提供先进的治理技术来补偿生态系统服务功能的提供者○19 。这样不仅可以使受益者收益，更重要的是可以使提供者减少环境污染，一举两得。企业停产所造成的经济损失对员工造成的损失都应该有一个补偿机制来对其进行补偿。完善协同治理补偿机制对治理大气污染有意义重大。

　　( 三) 建立京津冀大气质量检测制度

　　区域空气质量检测制度能够保障区域内空气质量得到真实的反馈，为工作提供依据。京津冀空气污染治理应采取具体措施，加大污染源排放源，提高管理水平。例如化工企业排放物有异味对周边人们的生活环境造成困扰，应该对石化行业，高污染排放行业进行全面识别和管控，利用先进红外设备技术监控检测泄漏排放点，对所有大气污染的排放源进行一一识别，一一监控，进行排查，做到每一个污染源都能得到排查，制定严格的治理措施和管控制度，确保污染物从源头是减少排放。污染源的监控还有利于方便迅速的找到污染源对其进行治理○20 。科学技术为京津冀大气污染协同治理提供了核心支持，还应当对检测设备进行及时的更新换代，防止新的污染物得不到监控。创设一个长效的监控网络系统，对污染排放进行及时的监控，从源头上减少污染的排放。

　　四、结语

　　随着京津冀一体化的发展，已经上升到国家治理水平，京津冀地区要加大生态文明建设力度，全面深化改革。在京津冀不断发展的同时，环境问题也日益显著，严重的影响了人们的生活质量，区域之间协同治理大气污染有着现实的必要性和紧迫性。本文分析了京津冀大气污染治理的现状，三地产业结构的差异以及经济发展程度。政府各方利益的协调问题等都在不同程度上阻碍了协同治理。要有效解决三地的大气污染问题，必须实行京津冀协同治理之路，通过区域协同立法，确保完善生态补偿机制，对大气污染进行实时监测，从源头上治理大气污染，完善监督机制使良好的环境可以保持下去。协同治理大气污染让多方主体参与进来，协调好三方的利益，从整体利益出发来共同治理环境。目前在区域合作治理方面我们还有很大的发展空间，随着技术的不断进步，研究的更加深入，法律的不断完善，必定会为京津冀协同治理大气污染提供合理的合作路径。

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