关于加强我国生态农业执法体制建设的思考与建议

　　摘要：自20世纪80年代我国提出“生态农业”至今，促进生态友好型农业发展、建立农业可持续发展长效机制已成为全社会的共识。但发展生态农业仍然面临着诸多制约因素，其中生态农业执法体制建设不足就是主要障碍之一。为此，在分析我国生态农业执法体制现状及不足的基础上，通过积极借鉴发达国家生态农业建设的成功经验，提出了加强我国生态农业执法体制建设的相关建议，包括完善生态农业行政管理体制、加强生态农业执法程序建设、落实执法监督长效机制、完善生态农业相关执法配套制度等。

　　关键词：生态农业；执法体制；现状；建议

　　党的十八届四中全会对全面推进依法治国、加强农业法治建设作出了重要战略部署，2015年“中央一号”提出了《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》，要求全面推进农业执法体制建设，加强农业生态治理。因此，促进生态友好型农业发展、建立农业可持续发展长效机制已成为全社会的共识。但同时也要看到，发展生态农业仍然面临着诸多制约因素，其中生态农业执法体制建设不足是主要障碍之一。所谓生态农业执法体制，是指有关政府部门在生态农业建设中形成的执法管理、依法行政、执法程序保障以及相关配套制度建设等方面的规则、制度的总和。因此，构建科学合理的生态农业执法体系，形成健全完善的生态农业依法行政机制，不仅能为我国生态农业发展提供坚实保障，也会对我国加快推迸农业现代化建设、全面建成小康社会具有重要的推动意义。

　　1我国生态农业执法体制的现状及不足

　　通过近40年的发展，我国生态农业执法体制雏形已基本建立，但面对生态农业领域出现的新问题和农业可持续发展的新需要，我国生态农业执法体制建设仍较为滞后，存在诸多问题与缺陷，如执法机制有待健全，监督制度不尽到位，相关配套措施有待完善等，从而未能对生态农业形成强有力的支撑。

　　1．1生态农业执法管理制度不尽健全

　　1．1．1执法管理机构重叠、主体不够明确由于和农业密切相关的土地、水、野生动植物等资源由不同部门交叉管理，因此，我国农业执法管理一直存在多部门、多层级的执法体制，导致生态农业的执法主体多样性、多元化，如土地部门负责土地矿山资源开发保护执法，水利部门负责水资源管理开发保护执法，农业部门负责农业行为相关执法等，且各执法主体的执法权限也存在重叠，在实践中因出于对部门利益考量，往往会出现“对部门有利则互相争抢，不利则互相推诿、扯皮”的现象，造成责任缺位。

　　1．1．2生态农业执法体系不完善，执法能力有待提升一直以来，由于缺乏全国性专门立法，农业生态资源与环境保护执法重视程度较低，许多地方的生态农业资源环保执法工作并没有纳入农业综合执法体系中，许多省份履行农业资源环保职能的主体是没有执法权的事业单位Iu，其执法力量薄弱，执法人员素质与专业能力亟需提升，难以保障日常执法工作的有效开展。

　　1．2生态农业监督制度存在缺陷

　　1．2．1生态农业执法程序控制和保障缺位在农业执法过程中，程序性的规范和保障对于执法结果至关重要。在我国农业执法实践中，往往表现为执法主体的权力很少受到有效监督，对于行政主体的不作为、乱作为、滥用职权等行为缺乏有效制约。同时，公众的参与阙如，参与机制相当的有限和薄弱，对于支持和鼓励公众参与农业生态环保的制度设计相当缺乏，对于大众特别是农民参与生态农业发展的方式、途径、激励机制等没有具体的制度规定，这在很大程度上影响了生态农业的执法效果。

　　1．2．2生态农业建设监管机制不够完善生态农业是一个复杂的系统工程，涉及到生产、研发、推广、经营、消费、监管等多个环节。目前，我国生态农业建设的管理模式较为机械刚性，缺乏灵活性，特别是农产品质量安全监管体系仍然存在不少问题。一方面是农产品质量安全监测没有形成制度化，没有形成从“田间到餐桌”的全过程可追溯体系，政府部门监管还不到位引；另一方面是现有的检测机构力量分散，规模较小，多数是按行业、产品或单一功能建设的，利用率不高，很难满足快速、精准和全过程监测的要求，也不便于统一管理。

　　2国外生态农业执法体制建设的成功经验借鉴

　　美国、德国、I：t本、瑞典等发达国家的生态衣业发展较为成熟，其先进的生态农业背后是执法体制的有力支撑和保障。我们应积极借鉴发达国家成熟且行之有效的生态农业执法理念、技术、模式、制度等，再经过细致的鉴别、梳理与整合，使其成为我国生态农业执法体制的有机组成部分。

　　2．1政府对发展生态农业的高度重视

　　生态农业的基础性、公益性、战略性和弱质性决定了其发展离不开政府的高度重视与大力扶持。一方面，发达国家通过广泛的财政补贴政策来支持生态农业发展，例如美国先后通过了一系列农业贷款和补贴法案，以支持农业科研与推广转化、农业基础设施、农田水土改良等，为牛态农业发展提供充足的资金支持；日本也对生态农业发展采取硬件补贴、税收减免、长期低息贷款、无息贷款等补贴政策【41。另一方面，发达国家普遍采用农业生态补偿政策。目前，生态补偿政策在我国林业部门已开展试点并取得了较好成效，在此基础上，应借鉴发达国家的成熟经验和做法，全面引入生态农业领域，加大生态农业的专项补贴力度。

　　2.2科技创新和成果转化对生态农业发展的强力支撑

　　注重生态农业的科技创新与成果转化，是发展生态农业的技术支撑，也是生态农业发展的必由之路。纵观发达国家的生态农业之路，无一不在科技研发与技术推广上投入巨大财力和精力。具体措施为：(1)加大财政投入，在高校、科研院所、地方农业技术推广部门等广泛开展涉及生态农业的项目研究和推广，如有机堆肥的推广、生物农药的使用、农业面源污染的综合治理等。(2)注重生态农业成果转化与应用推广工作，通过自上而下的方式，由农业技术推广部门采取送技术送成果到农户等手段，让科技成果经受市场和农户一2～的检验。(3)注重农产品标准与标识制度的建立、维护与完善，通过标准认证和生态标识等来提高生态农产品的质量与品牌附加值I“。

　　3加强我国生态农业执法体制建设的思考与建议

　　徒法不足以自行，祛律的生命和价值在于执行。我国在立法层面已取得丰富的成果，但在执法层面，有法不依、执法不严等现象仍时有发生，且“农村法制多停留在立法层面，在执法层面仍存在不少问题邓】。为确保生态农业法制建设的顺利推进，一个健全的生态农业执法管理体制是必不可少的，这就需要明确的执行主体、规范的执行程序、健全的监督机制以及完善的执法配套制度。

　　3．1完善生态农业行政管理体制

　　在管理体制上，我国目前的生态农业管理体制涉及农业等部门和资源环境保护部门的交叉管理，形成了多部门共同执法的体制，执法主体的多样性、多元化造成了执法重复、遗漏甚至彼此冲突。因此，现有的生态农业环境保护领域的多元执法体制应及时转变为综合执法管理体制。此时，可借鉴发达国家在生态农业建设方面较为成熟的管理体制，例如日本的生态农业管理体制是以农林水产省管理为主，其他部门配合协作，统一管理、相互配合、分级负责、分工明确，这有利于权责统一和管理的规范高效。因此，根据我国的行政体制特点，建议将生态农业的主管部门落在农业部，由农业部负责全国生态农业建设，相关部门(如林业、环保、水利、渔业、国土等)负责做好协调配合工作，从而建立统一管理与分工协调、协作配合与规范高效的管理体制；同时，在执法机构层面，大力推进生态农业综合执法，以农产品质量安全和农业投入品执法为重点，推动生态农业综合执法机构建设，重点加强县市级的综合执法和执法力量的整合。

　　3．2加强生态农业执法程序建设

　　执法程序建设是执法管理体制的重要保障。从某种程度上说，执法程序甚至比目的更重要，没有程序的保障、规范、制约、引导，行政执法权的合法运行就会受到质疑，对执法对象的权力滥用就难以形成制约。行政程序的功能、价值和生命在于“更好地保障公民作为行政相对人的程序性权利，体现并扩大公民的知情权、参政权与监督权，更有效地对公权力主体进行权力使用合法性与合理性监督叩】。因此，加强生态农业执法程序建设要做到：(1)注重执法内部程序建设，在强化对违反生态农业法律的相关单位和个人执法力度的同时，规范执法流程，制定执法权力清单，落实执法责任制，克服随意执法现象，防止执法的权力滥用。(2)加强执法外部程序建设，更加注重保障公民作为行政相对人的程序性权利。在执法过程中对行政相对人的知情权、陈述权以及身边人要充分予以保障，实施执法告示和告知制度。(3)实行执法专职化，统一持证上岗。(4)在证据的收集采信、笔录的制作和文书的归档等程序性工作中要严格规范，抓好行政执法办案工作的程序化、规范化，要严格分解细化从立案调查到裁决执行到文书归档等全流程规范化工作。

　　参考文献

　　[1]杨洪媛．日本农产品认证体系对中国的启示[J]．消费导刊，2008(9)：172一173．

　　[2】吴方正．农业生态和农业环境保护[M】．北京：中国农业出版社，1986：33—34．

　　[3]宁清同，梁亚荣．浅谈我国生态农业的调控与监管法律制度【J]．生态经济(中文版)，2009(2)：134一l35．

　　[4]汪飞杰．美国农业科研体系研究及启示[J】．农业科研经济管理，2006(2)：1214．

　　[5】丁泽雾．世界农业发展格局与趋势[M】．北京：中国农业出版社，199l：34-35．

《关于加强我国生态农业执法体制建设的思考与建议》

上一篇：贵州江口县生态农业体系的构建

下一篇：构建江苏太湖流域生态农业补偿机制理论初探