完善农业补贴与粮食生产挂钩机制的法律问题研究

　　摘要：我国现行农业补贴政策不能从根本上保证粮食产量高的生产者得到国家更多的补贴．因而未能最大限度地调动农民种粮的积极性和粮食主产区政府主抓粮食生产的积极性。为确保国家有限的农业补贴资金更好地发挥功效，应从转换农业补贴理念、整合农业补贴内容、完善补贴发放程序、拓展补贴资金监管渠道等方面着手，对给付主体、受偿对象、补贴标准、范围、形式和实施方式以及监管等进行全面改革，为我国粮食安全提供有效的法制保障。

　　关键词：农业补贴与粮食生产挂钩机制；农业补贴；粮食安全；农民增收；农村发展

　　我国是传统的农业大国，13亿人的温饱问题始终是政府治国理政的头等大事，只有实现了粮食的基本自给，才能把控我国经济社会发展的大局。为此，2013年12月召开的中央农村工作会议强调，为让“中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上”，应探索形成“农业补贴同粮食生产挂钩机制”，其目的是为粮食产量高的生产者得到国家更多的农业补贴提供制度保障。中央的会议决定已经充分说明，农业补贴政策作为我国农业支持制度的一个重要组成部分，在进一步促进农民种粮的积极性和粮食主产区政府主抓粮食生产的积极性方面尚有巨大潜力。因此，研究如何尽快形成农业补贴与粮食生产挂钩机制，并将其法律化、规范化和制度化，具有非常重要的理论价值和实践意义。

　　1现行农业补贴政策的实施效果

　　1．1我国农业补贴政策的具体内容

　　我国从2004年开始对农民种粮给予直接补贴，根据国发[2004]17号文件的规定，粮食主产省(区)应当从粮食风险基金中安排100亿元用于种粮直补，此后用于种粮直补资金应逐年增多。2005～2008年，粮食主产省(区)用于种粮直补资金分别为132亿、142亿、151亿和151亿元；2006～2008年用于农资综合补贴资金分别为120亿、276亿和716亿元。与此同时，国家还对种粮大县实施奖励政策，2005～2008年对种粮大县的奖励金额分别为55亿、85亿、125亿和140亿元…。2013年我国用于支持粮食生产、增加农民收入的农业补贴项目有“种粮农民直接补贴”、“农资综合补贴”、“良种补贴”、“产粮(油)大县奖励”等38项，相关财政资金总额为13799亿元，其中“种粮农民直接补贴”、“农资综合补贴”这基金项目。2013—11_202项农业专项补贴就高达1222亿元。中央财政农业补贴资金主要用于支持农业生产、对农民的粮食直补等4项补贴、促进农村教育卫生等社会事业发展方面B1。按照2012年我国城镇化率已达52．57％计算”1，农村人口为总人口的47．43％，约为6．4亿人，农民人均获得中央财政补贴资金2156．9元，人均获得“种粮农民直接补贴”、“农资综合补贴”这2项种粮专项补贴190元。

　　1．2我国农业补贴政策激励效果的实证调查

　　无论从范围还是从资金总额来看，我国实施的农业补贴政策对农业发展、农民增收和农村和谐稳定的资金支持都是空前的，在世界上也处于较高水平。大范围、高强度的农业补贴政策，有效遏制了自1996年以来粮食总产量不断下滑的趋势，有效调动了农民从事粮食生产的积极性和主动性，为农业现代化快速发展奠定了良好的基础。

　　2现行农业补贴政策实施效果的成因分析

　　2．1农业补贴政策的利益保护理念不利于发挥激励作用

　　根据国发[2004]17号文件精神，国家建立对种粮农民直接补贴机制是以保护粮食主产区和种粮农民的利益为手段，达到加强粮食综合生产能力建设的最终目的。这种以保护种粮农民利益为主导的政策理念，在客观上并不完全契合我国社会主义法治建设进程。社会主义法治建设的最终目的，在于保障公民权利平等和发展机会平等。种粮农民和非种粮农民，其法律地位是平等的，享有的权利和承担的义务也应当是平等的。在计划经济时代，在城乡二元分制的社会背景下，农业已经为工业发展做出了巨大贡献，农民为国家发展做出了巨大的牺牲。在社会主义市场经济时代，由于种粮的比较效益低，种粮成本增加和粮食生产要素的不断外流，尽管政府及时出台了农业补贴政策，在一定程度上保护了种粮农民的积极性和粮食主产区主抓粮食生产的积极性，但影响粮食安全的因素并没有因此从根本上得到改观。因此，现行农业补贴政策的利益保护理念，尽管在一定程度上激发了农民的种粮积极性，但这种激励作用并不能持久。

　　2．2农业补贴政策的受偿对象、补贴标准及实施方式不完全合理

　　现行农业补贴中，种粮补贴的受偿对象是种粮农民，但其实施方式一般是按照农民承包经营的耕地面积来确定受偿主体和计算补偿数额。也就是说，现行种粮补贴的受偿主体实际上是土地承包权主体，而不是土地经营权主体。在农民没有将承包经营的土地流转的情况下，在土地流转和适度规模化经营尚未充分发展的情况下，由于土地承包权主体和经营权主体是合一的，其受偿对象自然是种粮农民。然而，随着家庭农场、种粮专业大户、农民合作社、产业化龙头企业等新型农业经营主体的出现和不断发展，土地的承包权和经营权在很多情况下不再保持一体，而是分离为2种权利，从而也就产生了2种权利主体：土地承包权主体和土地经营权主体。家庭农场、种粮专业大户等土地经营权主体相对于作为土地承包权主体的普通农户而言，承受着更大的自然风险和市场风险，但由于目前国家尚未制定相应的补贴政策，致使不再种植粮食的农户依然享有种粮直补，而真正种植粮食的家庭农场、种粮专业大户等新型农业经营主体却无法享受合理的农业补贴。因此农业部调研组明确指出“根据现行农业补贴政策，种粮直补、良种补贴一般是由原承包人享有；农机补贴和普通农户一样享受一台购机补贴指标。另外，家庭农场、种粮专业大户等新型农业经营主体在购买农资、农田基础设施建设、粮食运输和贮藏等方面需要国家有针对性的优惠、扶持政策，尚需进一步完善b卜’。

　　3完善农业补贴与粮食生产挂钩机制的法律对策建议

　　3．1在权利理念指引下构建农业补贴法律制度

　　从世界范围来看，工业化发展较早，工业化、城镇化发展比较成熟的国家，对工业化和农业现代化不同步，特别是农业发展滞后于工业化、城镇化对社会可持续发展所造成的不利影响进行了不同程度的反思。为促进本国农业发展，主要发达资本主义国家在工业化、城镇化的中后期，先后确立了工业反哺农业、支持农业发展的国家发展战略。在这种国家发展战略指引下，先后制定并实施农业补贴法律制度旧1。农业补贴的法律化、规范化和制度化，不仅有效地促进了这些国家的农业现代化，保障了其粮食安全，而且还为其工业化、城镇化的可持续发展提供了坚实的社会基础。

　　3．2建立健全国家统一的粮价补贴法律制度

　　综上所述，当前的农业分项补贴没有充分发挥其对粮食生产的激励作用，原因在于：①国家对种粮农民的直接补贴已经演变成所有农民均可享受的政策；②良种补贴的最大受益者是良种的研发、生产和经营者，而不是直接种粮的农民或其他农业经营主体；③农机具购置补贴的直接受益者是农机具的生产和经营者，以及农机的购买者，直接种粮的农民和租地企业并不能直接受益；③农业综合补贴一般直接由政府支配，如何发放、以何种标准发放，基层政府官员具有绝对的决定权，在政府财政不公开、政府官员廉政意识尚待提高的现实国情下，这项补贴不但可能造成一定程度的腐败，并且对粮食生产的激励作用并不是很大。因此，种粮的比较效益低是造成农民除生产家庭所需粮食以外，不愿意过多生产粮食的主要原因。要从根源上解决粮食安全问题，最根本、最直接的方法就是提高粮食价格，让种粮者能够获得预期利润，而提高粮食价格的最直接手段则是将这4项补贴合并为1项补贴，并将这项补贴完全体现在粮食价格中。

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