基于农村土地征收视角的我国粮食安全研究

　　摘要:为了满足我国城镇化对建设用地的需求，农村土地征收制度应运而生，然而土地征收在为我国城镇化提供发展空间的同时不可避免地对粮食安全造成影响。基于我国土地征收制度的形成背景，重点探究由土地征收引发的耕地减少、劳动力转移、产区格局变迁、种植结构调整和消费层次提高等问题对我国粮食安全的影响，并提出继续推行土地征收与保障粮食安全的相关对策建议。

　　关键词:农村土地征收;制度背景;粮食安全;影响;建议;对策

　　粮食是维持人类生存的必需生活资料，我国是拥有13亿人口的粮食消费大国，保障粮食安全是关系国民经济发展和社会稳定的全局性重大战略问题。随着工业化、城镇化的加速发展，建设用地需求激增，农村土地征收成为扩大建设用地规模的主要手段。一方面土地征收带来耕地减少、劳动力迁移、区域格局改变和种植结构调整等问题，对粮食生产的束缚日益突出，持续保障粮食安全正面临严峻挑战;另一方面，土地征收推动了城镇化和经济发展，改变了城乡人口结构，间接地促进粮食生产。本研究在分析我国农村土地征收制度背景的基础上，重点研究土地征收对粮食安全所产生的影响，并提出土地征收与粮食生产协调发展的相关建议。

　　1我国农村土地征收制度的历史背景

　　土地征收是指政府为了满足公共利益的需要，利用权力，依照法定程序，强制取得他人土地所有权并给予合理补偿的行政行为［1］。土地征收是一种土地公共取得制度，普遍存在于世界各国法律中，是为保障公益性建设项目获取土地所必需的手段。在我国，土地征收指强制获取农用地，土地所有权属发生转移，土地用途发生改变的过程。我国的土地征收政策始于新成立初期，伴随经济社会发展经历了四个阶段的演变，每次演变都对粮食安全产生一定的影响。

　　1.1萌芽阶段(1949—1957年)

　　新刚成立的一段时间，整个的社会和经济发展缓慢，征收土地的情况较少。1954年之前，农村土地所有制是混合所有制，虽然将土地收归全民所有和集体所有，但更多的还是归农民私人所有。随着经济的逐渐恢复，建设用地的需求不断增加，开始重视农用地转为建设用地的现象，出台了《建设征用土地办法》，以及在我国第一部宪法中肯定了建设对土地的征用。由于当时的人均占有耕地数量较多、种粮劳动力较为富余，土地征收对粮食生产影响较小。

　　1.2调整阶段(1958—1981年)

　　随着建设与社会主义改造的突飞猛进，我国进入工业建设热潮，建设用地审批权限相对宽松，土地征收现象严重，也开始出现土地被征后大量浪费。为此，修订了《建设征用土地办法》强调征收土地，应该尽量调剂使用国有土地，不能调剂的或者调剂以后对农民的生产和生活造成影响的，应该给予合理补偿。另外，该办法扩大了土地征收的范围不仅包括农民私有土地，还包括农业合作社集体所有的土地。然而，由于该时期对征地审批流程缺乏严格审查机制，曾造成征地行为一度混乱失控，大量优质耕地被侵占。为此，出台相关规定，要求建设单位在征收土地时必须严格按照征地审批制度执行，认真办理征地手续［2］。对于早征迟用、多征少用和征而未用的土地，应退还给生产队，杜绝耕地浪费行为。

　　2农村土地征收对我国粮食安全的影响分析

　　2.1土地征收对粮食安全的直接影响

　　2.1.1耕地面积减少，质量下降

　　我国土地征收经历的几次热潮，为城镇发展提供用地空间的同时，占用了大量耕地，且大多是优质高产良田。据统计，2002—2013年间，全国建设用地年均增加45.55万hm2，特别是2010—2013年，全国建设用地年均增加56.14万hm2。相应地，2000—2008年因非农建设占用耕地167.53万hm2，年均减少18.61万hm2;2010—2013年，非农建设占用耕地增加到23.60万hm2/年(表1)。由此可见，我国城市建设用地的规模仍在不断扩大，耕地转为建设用地的压力也随之加大。虽然我国实行“占一补一”和“先补后占”的耕地占补平衡政策，通过土地整理、复垦等方式补充耕地，保障耕地保有量和耕地总量动态平衡。但实际操作中，许多地区可供开发的宜耕荒地已所剩无几，为了实现占补平衡，将不具备开发条件的荒地加以开垦，表面上增加耕地数量的目标实现了，但复垦整治后耕地的质量却无法达到种粮的要求。仅就灌溉设施一项指标来看，2004年建设占用耕地中有灌溉设施的占72%，而补充耕地中有灌溉设施的仅占34%，这种“占优补劣”的结果导致优质耕地数量持续减少，严重削弱了我国粮食生产能力。表1全国新增建设用地面积及占用耕地面积(2000—2013年)单位:万hm2年份新增建设用地面积占用耕地面积年份新增建设用地面积占用耕地面积2000—16.33200739.5018.832001—16.37200838.3519.16200240.9019.65200957.60—200342.7822.91201048.4521.19200426.7814.51201161.1725.30200543.2013.87201261.5225.94200632.9025.90201353.4321.96数据来源:国土资源公报(2000—2013)。

　　2.1.2失地农民数量增加，种粮劳动力素质降低

　　农村土地征收在占用大量耕地的同时，也造成大批农民因失去土地承包经营权而退出粮食生产。据2006年农业部公开的数字推算，每年农村正常被占用的土地达到26.7万hm2，其中大约有13.3万hm2是征收农民的耕地，保守估计每年大约有100多万农民丧失耕地。2011年社科院公布失地农民总量达4000万～5000万左右，而且仍以每年约300万人的速度递增，预计2030年将增至1.1亿人。目前，我国的农村劳动力已从2001年的3.65亿减少到1.86亿。种粮劳动力的减少，导致粮食生产的人工成本大幅升高，2003年种粮的人工成本在40～60元/d，2013年大约涨到了200元/d，一些大城市甚至涨到400元/d［4］。粮食生产成本的迅速增加，降低了农民种粮的收益。此外，退出农业生产转移到非农产业或城镇的农民往往是有知识、有文化的青壮年劳动力，只剩下妇女、儿童和老人留守农村，造成农业劳动力主体弱化、结构性短缺及素质下降，致使一些地方无人种粮，不会科学种粮，严重影响粮食的生产能力和创新能力。

　　3土地征收制度下保障我国粮食安全的对策

　　3.1确保耕地数量和质量，促进规模化经营

　　当前我国粮食生产仍然主要依靠播种面积和劳动力投入，因此在满足合理的征地需求同时，一定要确保耕地数量，严守18亿亩耕地底线，并将此作为一项重要国策来执行。首先，为确保耕地数量，应建立“基本种粮保护区”，特别是在粮食主产区强化管控，控制城镇发展占地规模，严格落实耕地保护责任。征收土地要优先利用荒地，尽量不占或少占优质耕地，减少征地对粮食生产的干扰和损害;其次，严格执行耕地占补平衡政策，坚决先补后占，建立健全耕地占补动态管理机制，并制订评价标准，对复垦土地的数量、质量、区位、权属等进行登记和审核;第三，进一步加快土地确权，完善土地权能，鼓励农民合理流转土地经营权，促进土地向种粮大户、家庭农场、专业合作社等经营主体集中，发展粮食规模化、集约化经营，提高粮食生产的规模效益。

　　3.2控制失地农民数量，提高劳动力素质

　　土地征收产生的大批失地农民既影响了粮食生产又为社会保障体系带来巨大的压力，并且随着城镇化进程的推进，失地农民数量还将进一步增加。就目前失地农民的从业情况来看，由于文化程度不高，缺乏非农就业技能，再次就业的农民很少，大多数农民处于赋闲和无业，需要政府提供安置和生活保障。因此，土地征收应充分考虑失地农民的生活状况，尽量调剂土地使其继续从事农业生产，特别是要防止有知识有技能的壮年农民过度流失，保持种粮劳动力数量。同时，应加强农民职业技能培训，提高农业劳动质量，注重培养既懂种植技术，又懂经营管理的新型农民，最终培养出职业农民［9］。

　　3.3增加种粮收益，提高农民生产积极性

　　一是落实对粮食生产的各项扶持政策，确保种粮收益逐步提高。重点向粮食主产区倾斜的各项强农惠农政策，加大对产粮大县的奖励补助力度，提高粮食生产能力。加快建立以工带农、以城带乡的长效机制，增加财政对农业的投入，加大对种粮农民的直接补贴力度，优化补贴的投入结构，将补贴向种粮大户、种粮能手倾斜，把补贴同农民出售商品粮数量挂钩，提高粮食生产补贴的综合效率;二是控制农资价格和用工成本过快上涨，合理确定粮食最低收购价格。政府应从市场机制入手加以宏观调控，确保农资市场和劳动力市场供需平衡稳定，降低粮食生产成本。应在兼顾消费者与财政承受能力的同时，综合粮食产销格局、比较收益与人们消费水平等因素，适当提高粮食最低收购价格，提高农民种粮收益;三是依靠农业科技，提高粮食单产。在耕地资源减少的情况下，开发推广良田改造、地力培肥、良种繁育、无土栽培等农业技术，可以确保耕地生产能力，增加粮食单产，提高粮食总产量和粮食收益，调动农民生产积极性。

　　参考文献

　　［1］衷向东，任庆恩.土地征收、土地权利变动与征地制度改革———由一起征地补偿纠纷展开［J］．行政管理，2005，3:48-51.

　　［2］薛小建.征地补偿制度法律问题探讨［J］．政法论坛，201，9:124-129.

　　［3］龚永华.公共政策视角的征地补偿安置问题研究［D］．湘潭大学，2007.

　　［4］王桂新，冷松.城市化发展对粮食生产影响分析［J］．人口学刊，2008，3:62-64.

　　［5］王放.论我国城市化与粮食生产的关系［J］．人口研究，1997，5:19-24.

　　［6］孙晓明.浅谈县域粮食经济发展与粮食安全［J］．齐鲁粮食，2012，2:4-8.

　　曲颂，夏英

《基于农村土地征收视角的我国粮食安全研究》

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