粮食安全视角下耕地“非粮化”问题研究

　　摘要：的农业资源非常稀缺，耕地“非粮化”问题在很多地区依然突出。如果不加以干预，将损害的粮食生产能力，从而威胁粮食安全。本研究根据2013—2019年31个省份的粮食统计数据，引入泰尔指数，将31个省份划分成华北、东北、华东、华中、华南、西南、西北这7个区域。并分析了这7个地区粮食生产水平的差异，得出2013—2019年的粮食作物播种面积的泰尔指数有显著上升趋势。这显示了地区间粮食播种面积的均衡性和公平性的降低，同时，分析了影响“非粮化”的因素，如横向政府和几个部门的利益关系，对农民的成本和粮食效率的考虑，土地流转制度和粮食补贴制度的不完善，农村人口老龄化等。本研究提出了粮食安全省长责任制，构建农村土地流转平台，采取通过精准的粮食补贴防控“非粮化”的对策。

　　关键词：非粮化；泰尔指数；利益导向；差异性

　　1主要粮食作物播种面积比重和产量的现状

　　五大粮食作物分别是水稻、小麦、玉米、大豆、土豆，2013—2019年五大粮食作物播种面积占总播种面积的比重和产量的变化如下。粮食作物播种面积比重从之前的69.9%上升到71.4%，粮食产量从6.638亿吨下降到6.304亿吨；玉米播种面积比重从25.39%下降至22.44%，玉米产量从2.607亿吨下降到2.485亿吨；稻谷播种面积占比排第二位，稻谷播种面积比重从18.2%变为18.4%，变化不大，稻谷产量从2.096亿吨下降到2.063亿吨；小麦播种面积比重从14.63%变为14.65%，比重的变化不大，比较稳定，小麦产量从1.336亿吨下降到1.236亿吨；大豆播种面积占总播种面积的比重从5.1%下降到4.1%，同样地，大豆的产量从0.2132亿吨下降到0.1542亿吨；马铃薯播种面积占总播种面积的比重从2.8%上升到3.4%，马铃薯的产量从0.2883亿吨下降到0.2855亿吨。总体来看，五大粮食作物播种面积比重以及产量都呈现下降趋势。

　　2研究方法及数据来源

　　2.1泰尔指数研究方法

　　泰尔指数是测定某个地区社会各种资源分配平衡性评价的重要指标，泰尔指数的值越低，则这个地区的社会资源分配的平衡性越好。可以用泰尔指数测定粮食作物播种面积的均衡性、整体均衡性、不同地区的播种面积的平衡。且泰尔指数越小，区域的不均衡度越小[1]。

　　2.2数据来源

　　本研究的数据主要来源于《HBN嘉博环球数据库》（2013—2019年）。研究选取2013—2019年全国31个省的粮食作物播种面积数据，来反映区域粮食播种面积的差异。研究进一步按照全国31个省地理空间布局的不同，分为华北、东北、华东、华中、华南、西南、西北7个区域进行比较[2]。

　　3七大区域差异泰尔指数测度分析

　　表1中的1、2、3、4、5、6、7个区域分别代表了华北、东北、华东、华中、华南、西南、西北地区。

　　3.1整体泰尔指数的均衡性变化

　　全国31个省粮食作物播种面积的泰尔指数地域差异整体呈现均衡发展趋势，7个地理区域内部平衡又有所不同。其中，华北都市群和华东都市群的不平衡引人注目。原因是华北有北京，华东有上海，这两个城市作为的特大城市，和其他省份的差距较大。根据表1的数据，从2013到2019年，全国31个省的粮食播种面积的总泰尔指数从0.5065上升到0.62641，2013年以来的泰尔指数有显著上升趋势。这显示了地区间粮食播种面积的均衡性和公平性降低。

　　3.2不同区域泰尔指数的均衡性变化

　　均衡性的变化主要是由于粮食种植面积的减少，华东和华南等经济发达地区由于工业的发展和粮食种植收益降低等原因，农民的粮食种植热情下降，粮食作物播种面积的差异增大，诱导泰尔指数增大。种植作为农民收入的重要来源，经营性收入的变化会影响到农民的种植积极性。所以通过发展规模经营和产业经营来提高经营效率和边际收益率，对于推进种植业的发展和提高粮食供给来说是至关重要的。根据7个地域内泰尔指数的分析结果，华北、东北、华中地区的粮食播种面积的泰尔指数整体呈稳步上升趋势，粮食播种面积的差异正在逐渐增大。这些地区种植粮食的大省数量较多，拥有广阔而丰富的土地，但是随着经济作物的收入比粮食作物的收入大得多，很多农民会减少耕地面积，提高经济作物的种植面积。这带来了泰尔指数的增加。西南地区粮食作物播种面积的泰尔指数有下降趋势，说明地区间差异变小，区域间均衡性增加。原因是四川省农村劳动力总数居全国第二位且劳动力流动性很高。由于劳动力大量外流，农业从业人员素质低，农村劳动力减少，农业综合生产能力下降，近年来农业生产减少。而西北地区的粮食作物播种面积的泰尔指数变化较小，但总体呈现较低的泰尔指数水平。这是因为西北地区地广人稀，从事粮食作物耕种的农民较少，因此差异性较小，并且内蒙古自治区是农业发展的重要产区，是主要的粮食生产基地之一。虽然提高了奖励和补偿农业发展的水平，但该地的农业生产方式还是较为粗放，并且灌溉基础设施和技术水平比较差。导致粮食生产效率较低。因此，粮食作物的泰尔指数较小，区域差距也较小。

　　4耕地“非粮化”产生的原因

　　4.1粮食种植效益低

　　种植大米的经济效益低是耕地“非粮化”的根本原因。农民的粮食种植成本越来越高，粮食收购价格却比较低[3]。相比之下，非粮食作物的栽培虽然投资成本高，但收益也高。特别是林业作物的栽培，不需要投入大量的劳动力来处理。另外，可以解放劳动力，让外出打工的劳动者获得多余的收入。因此，农民会选择种植经济效益高的经济作物[4]。

　　4.2不同地方政府间利益诱导的驱动

　　地方政府官员为了森林面积覆盖率、绿化率、城市建设等政绩，各地方为了争取最大化各项指标，导致了农田的伪生态化更加严重。横向的地方政府之间的GDP竞赛、财政竞争、地方政府相关人员之间的横向晋升竞争加剧了农田机能的流出。一些地方政府看到土地“非粮化”非常严重，也视而不见，不采取相应措施。这助长了自然人和许多承包商种植经济作物的势头，造成了越来越严重的耕地“非粮化”[5-6]。

　　4.3“农村空心化”导致无人种粮

　　大量青壮年农村劳动力流入到城市中，留下来的多是留守老人和小孩，而他们却是没有劳动力的弱势群体，这就导致了农村土地无人耕种的现象。无人耕种导致“非粮化”的现象愈加严重，越是经济水平落后的地方，土地闲置现象越是严重，成为当前农村面临的极为严峻的现实问题之一[7]。

　　4.4耕地相关制度的不完善

　　在土地的流动中，流通的土地大量流入了农业的大户手中。例如在专业种植农户手中，他们从更多利益的角度，栽培高收益的农产品，引起了土地流转的“非粮化”现象[8]。有关法律法规对流转后土地用途的规定很模糊。地方政府在传达和实施政策法规时，为了追求业绩，一味重视流转土地的数量，忽视土地流转的流向问题。因此，很多承包商在拿到土地后，会根据自己的需要擅自种植经济作物或开发观光乐园。从这些现象可以看出法律法规没有配套，特别是对土地流通后的用途没有明确规定[9]。粮食补贴政策没有发挥作用。粮食补贴政策滞后，支付的各项粮食补贴仍由原土地农户享受，流入地农户和种植专业合作社无法享受。的粮食补贴政策没有降低他们的种植成本，所以粮食补贴政策没有有效地促进粮食种植规模的扩大[10]。

　　5耕地“非粮化”的对策

　　5.1推进新型农业经营主体的发展

　　第一，各地区要根据土地情况，鼓励劳动节约型的环境农业技术的研发和普及，加强技术培训力量，促进农户便利、快速采用劳动节约型的环境农业技术

　　。第二，充实要素市场建设，利用现代化信息网络和交通等，打破农户肥料等劳动密集型环境农业技术现存的供应限制。

　　第三，提高耕地保护的基础政策推广，增强农民对耕地保护的观念，鼓励在农业生产中选择亲环境的农业技术[11]。

　　5.2构建农村土地流通平台

　　第一，充实当前的农田流通市场，促进耕地流通市场合理化发展。可以构建农业用地的流动文件，切实地与相关组织进行协调工作。

　　第二，完善耕地流通政策，降低交易成本。合理的制度配置可以有效减少土地流转过程中的摩擦，方便农田流转行为的顺利发展。

　　第三，推进农田保护宣传活动。当地政府部门切实加强耕地保护宣传活动，村委发布宣传册、定期召开农田保护研讨会等，可以提高农民的耕地保护意识，促进耕地保护行为[12]。

　　5.3细化农粮功能区，规范耕地用途

　　提出了在粮食主产地进一步详细划分粮食功能区、规范农地用途的措施。

　　第一，以县为单位，政府部门根据各地土壤种类、降雨量、基础设施、实际生产粮食量、耕地面积和劳动力等各方面因素，建立百亩、千亩、万亩标准良田进行编号。

　　第二，有效制定农地目标，规范农地用途，明确规定粮食农地和非粮作物的耕地，适当调整比例，优化耕地种植结构，保证粮食种植面积，防止“非粮化”情况蔓延。

　　第三，根据各地实际情况分配土地，切实履行土地权利政策，在农户和承包商之间根据自己的需要自行流动，保证粮食产量，并限制“非粮化”现象[13]。

　　5.4采用精确补贴，切实保护粮食农户的利益

　　第一，实施准确的补助金制度，进一步健全粮食补贴制度，按照土地经营权协议实行补贴政策，对实际粮食生产者进行补贴，实现“谁插秧，谁受益”。同时，调整粮食直接补贴政策，按实际粮食面积进行补贴，并适当增加补贴，进一步提高从耕地转入家庭的粮食积极性。

　　第二，建立粮食价格动态调整机制，将最低收入价格政策从通常流通阶段的“暗补”改为粮食生产阶段的“明补”，加强粮食生产的激励效果，并将粮食的最低收购价格与CPI相结合，提高农民的粮食生产热情。

　　5.5落实粮食安全省长责任制，完善粮食生产支持政策

　　各省、自治区、直辖市人民政府要高度重视保障本地区粮食安全，强化政府的主要责任，守住耕地种植红线，将粮食生产目标分解到更低的行政区划，例如市县。严格督查，加强成果效应，表彰各省的优秀成果，通报不称职省份，将耕地面积与资金支持挂钩。在粮食生产地区实行激励政策，完善主要粮食生产地区的利润补偿机制，让地方政府重视粮食生产，保护和动员农民发展农业[14-15]。

　　参考文献：

　　[1]吴国权.湖南省粮食生产时空格局演变及影响因素分析[J].科技和产业，2020，20(11)：120-125.

　　[2]罗海平，艾主河，何志文.我国粮食安全保障效能的空间差异及演化趋势的实证研究[J].云南财经大学学报，2020，36(5)：3-14.

　　[3]薛选登，王迪，彭柳婷，等.河南省耕地非粮化现状及对策研究[J].农村经济与科技，2017，28(15)：23-25.

　　[4]闫建伟.农业供给侧改革视角下非粮化与经济增长的关系研究[J].江苏农业科学，2017，45(19)：58-63.

　　[5]曹慧，赵凯.农户非农就业、耕地保护政策认知与亲环境农业技术选择：基于产粮大县1422份调研数据[J].农业技术经济，2019(5)：52-65

　　朱雪瑞，段瑞君

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