残障人辅助器具政策分析

　　摘要：辅具服务事业起步于对伤残军人的服务，在改革开放后进入发展时期，随着残疾人对辅助器具服务的需求增大，辅助器具也逐步向专业化服务模式转型。但残疾人辅助器具政策建设明显滞后，政策整合度不足，与人才缺失、管理部门相互独立等因素不无关系，还需围绕辅助器具适配率与辅助器具产业发展两个目标，积极落实完善补贴政策的筹资机制与政策顶层设计等整改措施，以尽快建立普惠性辅助器具社会保障政策。

　　关键词：残障人；辅助器具；政策

　　辅助器具是上世纪八十年代残疾人“三项康复”工作实施的重要内容，在“十三五”期间的经济发展带动下，辅助器具政策实现了救助型向福利型性质的转变，以拓展辅助器具政策覆盖面。但实际上，辅助器具政策建设成效并不理想，还需从资金来源与政策评估等全方面入手，加强制度运行经验总结，逐步摸索出适合国情与残疾人需求的辅助器具福利制度，以此推动辅助器具产业与经济现代化发展。

　　1政策发展现状分析

　　1.1补贴政策方面

　　残联在“十三五”期间颁布的辅助器具服务工作意见等条文规定，虽然扩大了政策覆盖面，但规定内容还需细化，包括各部门责任与工作具体措施等，导致政策落实形式化与主观化。随后颁布的社会保障体系建设指导意见与小康进程规划纲要等条文规定，夯实了辅助器具普惠型政策建设基础，并提出了适配率超过80%的目标。颁布的残疾人康复条例等条文规定，将辅助器具配置工作纳入到社区康复体系中，为辅助器具政策落实起到了积极引导作用。在政策引导下，各城市地区纷纷出台了补贴政策，但政策内容也存在差异化，主要体现在以下几方面；一是补贴范围差异：残疾证与户籍是各地区补贴人群的主要限制条件。如北京市的补贴范围需持有残疾证与北京市户籍，且符合低收入家庭、低保、无稳定收入、在校残疾学生（满16周岁）、不满16周岁儿童少年。如深圳市、宁波市的补贴范围需持有残联核发的残疾证。二是补贴标准差异：江苏与深圳等地区采取均一补贴模式，属于社会福利政策。宁波与北京等地区采取差别补贴，属于社会福利+救助政策。三是资金来源差异：深圳市资金来源于市与区残疾人就业保障金、市福利彩票公益金。北京市以市与区两级财政的资金来源为主。福建省以省市县三级财政的资金来源为主。各地区的资金来源多以专项保障资金与财政支出为主。四是补贴目录差异：北京市以残疾儿童、成年残疾人类别为主分类补贴。江苏制定了当地辅助器具目录的条文规定，并实施统一目录。福建制定了当地辅助器具适配补贴目录的条文规定，并实施统一目录。

　　1.2特定群体政策方面

　　颁布了军人抚恤优待与康复辅助器具配置暂行办法等条文规定，明确规定了警察与军人残疾人所需辅助器具服务与享受待遇的相关内容，尤其是特殊伤残军人享有免费配置器具的待遇，如病理鞋与假肢、助听器等辅助器具。各地区也纷纷出台了伤残军人、警察或公务员等特殊群体的辅助器具配置政策，如重庆地区颁布的实施办法，适用于退役后落户重庆且由民政部门抚恤的伤残军人，经费来源于市级财政，配置目录涉及矫形器、假肢、信息交流器具等96项。如湖北地区颁布的实施办法，适用于有当地户籍且由省民政部门抚恤的伤残警察、军人、并民工与公务员，经费来源于所在单位与省民政厅，配置目录涉及假肢、移动器具、矫形器等。如湖南地区适用于有当地户籍且由省民政部门抚恤的伤残警察、军人、并民工与公务员，经费来源于所在单位与省民政厅、省级福利彩票公益金，配置目录涉及假肢、移动器具、矫形器等96项。各地区的经济条件不同，辅助器具待遇也存在较大差异，如民政部颁布的残疾军人康复辅助器具配置暂行办法相关条文规定，配置目标包括12项移动类、40项矫形器、30项假肢、7项生活自理类、4项信息交流与3项其他，共计96项配置目录。而山东颁布的实施办法，配置目录共计51项，只涉及移动类与矫形器、假肢。湖北颁布的配置规定，配置目录共计35项，其中信息交流类缺失。

　　1.3政策建设滞后

　　政策建设滞后原因如下，一是缺乏对政策的认识。残疾人的医保与基本生活并不充分，政策制定者对辅助器具政策服务认识不充分，未尽快列入议事日程。二是对采集人辅助器具的需求不了解，统计以持证残疾人为主，对非持证残疾人的需求了解不明确。辅助器具配置存在差异化，包括价格与类型等，增加了费用估算与福利制定的难度。三是配置辅助器具是复杂且繁琐的过程，适配专业队伍建设明显滞后，人才缺乏导致适配方案制定与功能评估等工作无法正常展开[1]。

　　1.4政策整合度差

　　主要体现在以下几方面；一是普通与特殊残疾群体的政策衔接不足，两者差异体现在筹资方式、性质、保障水平、评定标准等方面。二是救助政策与补贴政策的关系不明确。两项政策的前提条件、目的不同，前者以满足贫困残疾人的器具需求为主，后者以提升残疾人福祉为主，前提条件分别以家计调查、贫困为主。大部分地区的实施办法，主要以救助政策为主，补贴政策建设严重滞后，为有效处理两者间的关系，如北京等地区将社会救助制度纳入到了福利制度内，虽然同属一个制度体系内，但实施标准俨然不同。如深圳市实施的一个标准补贴政策，但未提及贫困残疾人群。江苏社会救助与补贴制度保障人群一致。三是政策内部关系不明确。如部分地区实施办法的补贴对象，以低收入、无业等残疾人对象为主，忽视了对虽然有业、有收入但无法摆脱贫困残疾人群的补贴服务。在费用支出方面缺乏完善的福利制度，未摆脱贫困的非低保户，虽然收入固定但难以支付器具配置，与福利理念并不契合。

　　2辅助器具政策完善对策

　　2.1优化补贴政策筹资机制

　　首先切实发挥政府作用，拓展筹资渠道与路径。加大政府财政与彩票公益金的支持力度，强化政策普适性，增大公益金在助残方面的比重。加大社会力量支持力度。彩票公益金无法满足大量残疾人配置辅助器具的支出需求，还需引入慈善基金、器具服务机构、器具供应商等机构，进一步加强器具补贴基金，夯实器具适配与研发的资金支持基础。其次加强地方与的联系。各地区的残疾群体数量与财政收入等差异较大，应当尽快落实地方与分担机制，明确分担比重，如福建设立省级财政对市县的移动支付机制，分多个档次展开补贴。

　　2.2完善政策体系

　　首先完善器具补贴制度。制度保障对象由最初的持证残疾群体与残疾儿童群体，逐步向轻度残疾人保障对象与有器具需求的残疾群体过渡，也意味着补贴制度的逐步成熟。其次设立重点器具清单。根据WHO现行重点器具清单等条文规定，组织专家本着评审与保障等原则，制定符合国情的器具清单。成立器具目录组织机构，优化清单制定流程体系，在准备阶段积极落实设立领导工作机构与组建评审专家库等工作；在评审阶段积极落实专家投票遴选与领导小组审议等工作；在发布阶段积极落实清单条文规定的印发等工作，并定期修订器具清单内规定的器具价格与种类等内容。最后完善并落实责任分担机制。包括器具补贴共付、封顶线与起付线等机制，确保资金利用率。共付机制适用于制度建立初期，政府承担近1/2。制度逐步成熟后，逐渐降低个人承担比重，政府承担比重逐步增大。制度执行越发自如，可在稳定共付比例的同时，提升至封顶线。除此之外，应当明确政策建设的阶段性目标，包括政策设计与建设、基层服务网络建设、解决观念与文化问题等目标。尤其是在器具服务宝航体系建设过程中，应当整合养老与建筑、康复等领域的政策，确保器具服务深入落实。在提供器具服务的同时，提倡残疾人社会包容与自立自强的理念，确保其有效融入社会。

　　2.3优化管理体制

　　首先加强目录整合。受政策保障范围的差异化影响，保障成效不尽理想。部分地区的实施办法中，残疾军人康复辅助器具配置目录明显高于工伤保险与残疾人辅助器具补贴目录；对此，应当适当删减残疾军人康复辅助器具配置目录。但是残疾人器具补贴目录不能过度增加。其次加大残疾等级对接力度。各项条文规定将致残等级评定标准进行了明确划分，但实践中的工作落实形式化，还需加强残联、社保、民政部等单位的协作，成立专项工作小组，实现残疾等级划分工作有效对接与落实。同时理顺救助与补贴制度的关系。将器具补救制度纳入补贴制度中，并实施多类人群与多项标准、一种制度的服务模式。最后优化管理体制。共享各部门的残疾服务信息，设立器具统一服务与研发中心。实现现有资源高效配置利用，通过租购结合方式提供器具。加强政府与器具经销商、供应商的合作，实施短期租赁服务，满足服务需求的同时，实现资金与器具等资源的高效利用。除此之外，将器具纳入社保体系，如医保、工伤保险、养老保险等，致残原因不同，分别由基本医疗保险、工商保险基金、护理保险基金等给予保障[2]。

　　2.4政策评估与反馈

　　政策评估工作落实效果不尽理想，仍处于摸索性前进阶段，尤其是对于辅助器具政策的评估，涉及医学与心理学、社会性等多个领域，受人力与资金、质检、流通等环节限制，辅助器具服务与政策保证完善仍有较大的完善空间。辅助器具服务政策在制定过程中，应当考虑到政策评估等方面的问题，尽快完善评估、信息反馈机制，关注政策效率与公平性等问题，确保政策切实满足残疾人对器具服务的需要[3]。

　　3结束语

　　改革开放四十一年来，我国残疾人辅助器具救助体系逐步完善，基本满足了贫困与持证残疾人的器具需求，但是政策惠及范围面小，无法满足大部分残疾群体的需求，还需加强各地区补贴政策的完善，减少各地区在资金来源、补贴标准等方面的差异，以及在军人、工伤保险等政策方面的冲突。同时借鉴国外残疾人器具政策建设经验。统筹筹资渠道与制度设计等方面，进一步提高辅助器具政策的服务质量。

　　参考文献

　　[1]吴建贤，金欠欠，邓璐，等.安徽省5市残疾人残疾类型及辅具适配现状[J].安徽医科大学学报，2018（5）：774-777.

　　[2]孙禾奇，吕军，万少华，等.上海市残疾人电动类辅助器具服务利用现状分析[J].医学与社会，2018（9）：1-3.

　　[3]江利平.加快发展辅助器具和导盲犬等无障碍建设，提高残疾人老年人生活质量[J].湖北政协，2017（6）：19-19.

　　郑凌

《残障人辅助器具政策分析》

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