减量化与资源化：农业废弃物法律调整路径研究

　　摘 要 长期以来的掠夺式农业生产方式使我国农用地污染日益严重，农业生态环境面临日益恶化的严峻形势。在明确农业废弃物减量化与资源化权利属性的基础上，对我国现行的法律制度进行系统梳理，研究发现：农业废弃物减量化与资源化立法滞后，法律调整存在重末端治理轻源头减量的结构性失衡，法律责任范围不清晰，法律制裁措施种类单一、惩罚力度偏轻等。据此提出完善农业废弃物减量化与资源化法律调整的路径：调整立法重心，农业废弃物源头减量与末端治理并重;明确农业废弃物污染治理立法的原则和责任主体;构建农业生态环境损害责任倒查问责制，实现主体责任具体化、违法责任可追究。

　　关键词 农业废弃物;减量化;资源化;平等发展权;环境权;法律调整路径

　　随着我国农村土地三权分置政策的着力推进，农用地大规模集中流转现象陡增，部分农用地经营权人采用掠夺式生产方式耕种流转来的土地，过度施肥、滥用农药等耕种方式造成化肥、农药包装物等工业制品大量涌入，农业废弃物中的有害成分逐年提升，农业面源污染和生态退化的趋势日趋严峻。党中央、国务院高度重视该问题，在《全国农业可持续发展规划(2015-2030年)》中明确指出“到2030年，全国基本实现 农 业 废 弃 物 趋 零 排 放，农业主产区农膜和农药包装废弃物实现基本回收利用”。2017年10月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于创新体制机制推进农业绿色发展的意见》指出“建立以绿色生态为导向的制度体系，实现化肥、农药使用量零增长，秸秆、畜禽粪污、农膜全利用，实现农业可持续发展”。2018年中央一号文件也提出“加强农业面源污染防治，开展农业绿色发展行动”。农业废弃物减量化与资源化是发展绿色生态农业的内在诉求，其基本理论、价值取向以及制度设计必然要求完善的法律制度予以保障。为保障我国农业生产减废减排目标的实现，完善农业资源环境与生态保护法律法规体系迫在眉睫。

　　农业废弃物包括植物类废弃物、动物类废弃物、加工类废弃物和农村生活垃圾等[1]，本文主要针对农业生产过程中盛装农药、兽药、渔药、饲料和饲料添加剂的容器、包装物及废弃农用薄膜等物质以及具有资源化价值的作物秸秆、谷壳等物质的减量化与资源化的法律调整展开研究。减量化强调在农业生产过程中减少农业废弃物的排放甚至趋零排放，资源化强调将农业废弃物直接作为原料进行利用或者再生利用，方式有肥料化、饲料化、能源化、基质化和工业原料化等[2]。学术界对我国农业废弃物污染治理问题进行了多角度的研究。学者从立法体系视角展开了丰富的研究：周珂等指出立法规范存在治理观念相对滞后[3];吕忠梅认为立法的“城市中心主义”倾向导致农村环境立法供给严重不足，现行环保法律法规不能满足农村生态环境治理的需要，“城乡二元结构”是根本原因[4];王树义等认为现行农村废弃物收集、处置、利用的系列制度缺乏整体性、系统性、协调性和可操作性[5];蔡守秋指出没有明确规定政府治理农村环境的主要职责，缺少监督政府权力、追究政府环境违法责任的法律规定和法律制度，农民的环境权、环境知情权、参与权和监督权在运行中缺乏制度保障[6];秦天宝等从治理主体视角指出治理的主体单一化、被动化，政府、农村集体经济组织和农民等多元主体参与机制不完善、保障措施不具体，多元共治是环境治理体系的必然选择[7];黄中显等从治理机制视角指出存在治理路径末端化、废弃物循环利用形式化、源头减量边缘化和治理机制之间的结构性失衡等问题[8];魏佳容从城乡统筹治理视角指出城乡生活废弃物治理主体缺位，环卫基础设施缺乏统一规划，缺乏统筹治理协调机制，公众环境行为与环境意识不一致[9]。

　　在农业废弃物治理对策方面，学者从循环经济视角对相关法律进行了分析，指出现行法律法规主要侧重在污染治理方面，对废弃物资源化关注不够，仅有《循环经济促进法》和《清洁生产促进法》两部法有所涉及。学者借鉴“从摇篮到摇篮”的循环经济理念，从完善农业废弃物污染防治立法[5]视角提出“专项法-综合法”[10]或“基本法-综合法-专项法”[11]两种立法模式，明确立法目标、增强法律的协调性和可操作性[12-13]，从立法、执法、守法三个维度提出完善建议[14]，构建减量化行为模式，创新规制工具等治理机制[8];从完善具体法律措施的视角介绍了日本、德国、英国等发达国家低碳循环农业发展规划[15]、废料循环使用方法[16]、农药化肥管理、农田废旧地膜综合治理、农业环境监测[17]等法规规章与标准以及可操作性的惩罚规定[18];从多元主体共同参与的 视 角 介 绍 了 加 拿 大 安 大 略 环 保 农 产 计划[19]，以加拿大新斯科舍岛为例，指出废弃物的资源化利用需要农村社区和相关产业部门的共同参与和管理[20]，美国为发展生态农业形成了政府、市场、农户及涉农企业多元主体协调配合的农业废弃物污染治理机制[21]，日本通过案例教学形式引导农村居民对废弃物进行源头分离，强调多元利益主体的参与，促进跨部门联合管理[22]，提出构建多元利益主体平等参与磋商模式，从行政管制、行政指导、经济刺激方面建构多元共治体系的保障机制[7]，强化政府的法律责任与行政责任，规范政府在发展低碳经济中的行政行为及其法律控制[23]。

　　国内外学者对于农业废弃物污染治理的研究存在以下共同点：(1)肯定了农业废弃物污染治理的紧迫性;(2)农业废弃物污染治理立法完善的优先性;(3)农业废弃物污染治理多元主体参与的必要性;(4)明确农业废弃物污染治理法律责任的重要性。但是由于各个地区农业生态环境污染的状况和治理的法规政策不同，存在的问题也不尽相同，对不同地区进行系统而全面地比较分析还较少，现有研究主要存在以下不足：(1)宏观层面研究循环经济法律完善对策的较多，微观层面对各个地方性法规进行详细比较分析的差异性研究不足;(2)从公民的平等发展权、平等环境权角度进行农业废弃物污染治理的研究不多;(3)从现行法律法规的调整对象和调整方式的角度提出具有可操作性的法律完善建议较少。因此，有必要在分析现行农业废弃物污染治理法律法规存在的不足的基础上，提出具体可行、可操作性强的法律调整建议，为实现绿色生态农业的可持续发展提供决策参考。

　　一、农业废弃物减量化与资源化的权利属性

　　农业废弃物污染对农业生态环境的危害具有累积性、潜伏性、滞后性、迁移性、复合性等特点。农业废弃物治理的全周期包括源头减量化、中间环节循环利用化、终端处理无害化，分别指从源头开始尽量减少废弃物的产生量，对不可避免流入农业生态系统的废弃物，尽量循环利用，难以循环利用的，进行无害化处理。农业废弃物的减量化是资源化、无害化的基础与前提，是公民环境责任的首要内容，也是发展绿色生态农业的核心内涵。根据公共物品理论、外部效应理论、环境权理论，农业生态环境具有公共物品属性，农业废弃物污染具有负外部性、农业废弃物减量化与资源化具有正外部性，与公民平等的发展权、环境权的权利属性具有一致性。

　　1.公共物品属性

　　公众共用物是不经他人批准或许可，也不需要额外支付专门费用，即可自由、直接、非排他性使用的物品[24]。由于环境效用无法分割和排他，农业生态环境作为公众共用物具有非排他性和非竞争性的特点。因此，处在农业生态环境中的每个人都拥有非排他性的公众共用物使用权，都会追求个人利益的最大化。为防止过度使用资源而导致资源的质量退化或枯竭，造成公众共用物悲剧，应建构公众共用物可持续利用的理论，实现对其有效利用、合理利用。农业废弃物资源化属于公共物品的范畴，任何人都可以享受到农业废弃物资源化所带来的生态效益，通过增加法律调整的对象和法律调整的方式，运用政府、市场、社会多元主体参与的法律调整机制保障公众自由地、非排他性地可持续享用农业生态环境带来的生态效益。

　　2.外部性

　　回顾过去，我国经济发展虽然取得了长足的进步，但某些地区是以牺牲环境为代价换来一时的经济发展，生态环境污染日益严重，出现了一系列外部不经济的现象，最终损害了当地的资源环境、生产环境和生活环境。由于农业生态环境是具有非排他性和非竞争性的公共物品，环境问题就是一个外部性问题。经济学中的外部效应带来的影响可以分为有益影响与有害影响，有益影响是正外部性，有害影响即负外部性。农业废弃物既有正外部性，也有负外部性，如农业废弃物的任意排放和不合理处置对空气、农业土壤、水源水体等农业生态环境造成的污染、对人类健康造成的损害均是外部不经济，对于呼吸这些空气、饮用这些水、使用这些土壤耕作的其他农村居民而言，就是负外部性问题。农业废弃物的减量化排放和资源化回收利用则具有正外部性，是外部经济的，受益者不仅仅是合理处置农业废弃物的农户自身，而且农村全体居民、周边城镇居民均能获益，整个农村农业的生态环境系统将能获得改善。

　　3.平等性与正义性

　　党的十九大报告提出“人民的平等发展权利应得到充分保障”，生存权作为首要的人权早已为各国法律明确保障并赋予其强行法地位[25]，生存权是基础，发展权源于生存权，即人民除了生存权外，还有追求美好生活的发展权利，更重要的是人民的平等发展权，即每个人享有平等的发展机会，能平等的共享发展利益，发展权的领域不仅是经济发展权，还应涵盖政治、文化、生态环境等领域，是人权保护的未来发展方向。公民平等的发展权不仅限于城市居民的具体政治、经济、文化和社会发展权利，更重要的是赋予农民和其他群体同等的发展权。由于环境领域立法、执法的“城市中心主义”，农村环境问题日益严重，农民的生存权和平等发展权受到了威胁，农业废弃物实现减量化与资源化不仅能解决农业生态环境污染问题，还能实现对农民平等发展权的保护。为此，当前更应该强调环境领域的公民平等发展权。对环境权内涵的理解，学者们提出了以下见解，认为环境权为环境法律关系主体享有的基本权利，包括在不被污染和破坏的环境中生存的权利、合理利用环境资源的权利等[26-28]。农业废弃物实现减量化、资源化与环境权的生态正义价值追求是一致的，是实现人人共享、代际共享环境权的有效途径，因此，应从生态正义角度对公民环境权予以确认与保护，探索实现农业废弃物减量化与资源化法律调整的路径。

　　二、农业废弃物减量化与资源化的法律制度存在的问题分析

　　我国涉及农业废弃物污染治理的现行法律法规包括：2014年新修订的《中华人民共和国环境保护法》《农业法》《土地管理法》《基本农田保护条例》《土壤环境质量标准》、各省制定的《××省农业生态环境保护条例》等专门针对农业生态环境保护的地方性法规以及2018年8月31日刚刚颁布的《土壤污染防治法》。经梳理与分析，现行法律法规主要存在法律调整范围滞后、法律调整存在结构性失衡、责任主体的责任范围规定不清晰、制裁措施种类单一、惩罚力度过轻等问题。

　　1.现行法律法规调整范围存在滞后性

　　近二十年来，我国颁布的与农业废弃物治理相关的环境保护基本法和地方性法规非常有限，自1998年江苏省制定了第一部省级条例《江苏省农业生态环境保护条例》至2017年，仅有安徽省、福建省、湖北省、甘肃省、江西省共6个省制定了关于农业生态环境保护的地方性条例，2010年浙江省颁布了《浙江省农业废弃物处理与利用促进办法》。2014年新修订的《中华人民共和国环境保护法》第49条规定了农村环境污染防治的政府责任，“科学处置农用薄膜、农作物秸秆等农业废弃物，防止农业面源污染”。《中华人民共 和 国 农 业 法》在 第4条、第6条强调国家采取措施“维护和改善生态环境”、“保护农业生态环境”，第16、17、38、57、63、65和66条规定了应保护农业、林业、渔业水域生态环境，防止农业环境污染和生态破坏。2016年农业部、国家发展改革委、财政部、住房城乡建设部、环境保护部、科学技术部六部门联合发布《关于推进农业废弃物资源化利用试点的方案》，提出针对畜禽粪污、病死畜禽、农作物秸秆、废旧农膜及废弃农药包装物五类废弃物，构建资源化利用的有效治理模式，才使农业废弃物治理问题上升为当前需要突出解决的环境问题之一。综观以上法律法规，在农业废弃物治理方面的立法存在一定的滞后性，农业废弃物减量化与资源化法律调整内容较少，与当前实现农业废弃物零排放、实现化肥农药使用量零增长、农业主产区农膜和农药包装废弃物实现基本回收利用等目标存在严重脱节，是阻碍破解当前农业废弃物污染农业生态环境现实困境的关键性障碍因素。2018年刚颁布的《土壤污染防治法》第30条明确规定了农业投入品生产者、销售者、使用者回收农业投入品的包装废弃物和农用薄膜的义务。各地应尽快制定具体办法，以利于该义务的有效履行。

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