国家安全审查：政治法律化与法律政治化

　　摘要外国投资之国家安全审查虽然处于法律的语境下，但其内核却是一个政治问题。国家安全审查立法是政治问题的法律化过程，国家安全审查之特质决定了审查程序的充分法律化以及审查标准的有限法律化。国家安全审查机构依法律之授权就外国投资是否危害国家安全作出政治判断，该判断不应受司法权力之审查，国家安全审查法律之执行与适用以此实现政治回归。国家安全概念的不确定性、国家安全审查标准的模糊性以及国家安全审查结论的行政裁量性等原因导致国家安全审查的泛政治化质疑，但这种质疑是以静态的法律评价为基础的，忽视了国家安全审查的立法逻辑是政治问题的有限法律化。

　　关键词外国投资外资并购跨国投资国家安全安全审查

　　引言

　　根据商务部２０１５年１月２１日发布的数据，２０１４年中国实际使用外资１１９５．６亿美元，同比增长１．７％，连续２３年居发展中国家首位。〔１〕２０１５年１月２９日，总部设在瑞士日内瓦的联合国贸易和发展会议公布的《全球投资趋势报告》数据显示，２０１４年中国成为全球外国投资的第一大目的地国，也是中国自２００３年以来首次超越美国跃居世界第一。〔２〕我国在吸引和利用外资方面取得了卓越的成绩，并且还在不断推进改革以优化外商投资环境。上海、天津、福建和广东相继设立自由贸易试验区，自贸区的设立将极大拓展我国对外开放的广度与深度，推动外商投资管理体制的科学化、国际化、法制化改革。随着外资开放程度的不断加深，国家安全问题逐渐凸显并受到高度重视，如何在外资开放与国家安全之间找到平衡点成为一项重要且艰巨的任务。针对外资的国家安全审查制度是承担这一任务的首要工具。我国的国家安全审查立法虽已起步，但立法层级较低，规则简陋，〔３〕酝酿中的《外国投资法（征求意见稿）》就国家安全审查设专章规定，如果该法顺利通过，将是国家安全审查立法的重要飞跃。“征求意见稿”中的国家安全审查制度主要吸收借鉴了西方国家尤其是美国的国家安全审查规则，借鉴其“形”较为容易，但只有领会其“意”才能真正发挥审查制度之效能。

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　　二、国家安全审查的政治内核

　　针对外国投资进行的国家安全审查涉及两个核心概念，ｇ卩“外国投资”与“国家安全”，通过分析我们可以发现，无论“外国投资”还是“国家安全”都充满浓厚的政治性。由此我们可以得出这样一个判断，即外国投资之国家安全审査虽然处于法律的语境下，但其内核却是一个政治问题。

　　三、国家安全审查的法律化路径

　　国家安全审查的内核是政治范畴，对其进行法律化时，路径显得格外重要。给政治内核披上法律的外衣，使得政治问题在一定程度上转化成法律问题，同时又不能不当侵人政治内核。国家安全审查程序应当充分法律化，确保审查过程的公开性、明确性和效率性；国家安全审查标准的有限法律化、审查标准的抽象性、模糊性是国家安全的政治内核所决定的，审查标准保持开放性和软约束性，但并不能因此断言国家安全审查标准出现泛政治化的现象或趋势。〔４０〕李云路等，见前注〔３８〕。１２９７。

　　四、国家安全审查的法律化路径

　　国家安全审查的内核是政治范畴，对其进行法律化时，路径显得格外重要。给政治内核披上法律的外衣，使得政治问题在一定程度上转化成法律问题，同时又不能不当侵人政治内核。国家安全审查程序应当充分法律化，确保审查过程的公开性、明确性和效率性；国家安全审查标准的有限法律化、审查标准的抽象性、模糊性是国家安全的政治内核所决定的，审查标准保持开放性和软约束性，但并不能因此断言国家安全审查标准出现泛政治化的现象或趋势。

　　王东光

《国家安全审查：政治法律化与法律政治化》

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