我国应对农业面源污染的立法和政策研究

　　摘 要 党的十九大报告将农业面源污染防治上升到党政方针和国家战略高度。随着我国城市点源污染的确定和有效控制，农业面源污染成为我国环境质量改善、生态文明建设的短板，事关蓝天、碧水、净土保卫战和污染防治攻坚战的成败，甚至危及农产品质量安全。2006 年 “社会主义新农村”建设的提出，治理农业面源污染是促进我国农业可持续发展的重要抓手。国家政府逐渐重视以农业源为主的面源污染，陆续制定、修订相关法律、法规，发布系列政策和经济措施。我国由宪法、法律、行政法规组成的有关农业面源污染防治的法律保障体系以及规划、党和政府报告、中央一号文件等政策引导在我国污染防治方面是比较成功的。通过梳理我国防治农业面源污染的法律制度和政策措施、概括其立法特征、并就内容的配套性、系统性、可操作性提出合理化建议，具有一定的理论指导和实际参考意义。

　　关键词 污染防治; 攻坚战; 法律法规; 规划报告; 政策文件

　　法律是治国之重器，良法是善治之前提。法律制度是防治污染的刚性约束和不可触碰的高压线。农业面源 ( 也称非点源) 污染被认为是水环境质量难以彻底改善的世界性顽疾，是涉及法律、经济、社会、环境、技术等多方面的问题[1]，制定行之有效的法律法规被视作是防治农业面源污染的关键[2]。美国、英国自 20 世纪 80 年代末开展农业面源污染专题研究和治理[3 - 4]，日本 20 世纪 90 年代开始致力防治农业面源污染[5]。国外发达国家均有运用立法手段防治农业面源污染的成功经验[6 - 8]，用严格的法律制度防治面源污染是我国生态文明建设的重要保障。

　　我国水环境治理素以工业点源 污 染 为 重， 2006 年 “社会主义新农村建设”的提出，是我国农业面源污染治理领域的重要转折点，农业面源污染开始高频次地出现在国家法律法规和政策文件中。2014 年， 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》发布，一系列法律、法规、政策、措施的陆续落地，我国水环境治理进入建设密集期。海绵城市建设、黑臭水体治理、污染防治攻坚、河长制等目标的设置，农业面源污染当仁不让地成为制约我国水生态文明建设和打赢碧水保卫战的瓶颈，防治农业面源污染进入攻坚期。

　　笔者在中国知网检索 “农业面源污染” “立法” “规划”和 “政策”等关键词发现，我国农业面源污染的法律法规研究侧重于国家政策重视不够[9]、立法不完善[10]; 尝试用制度因素、社会环境因素和政策因素三种代表性假说解释我国农业面源污染成因[11] 等，有一定的现实意义。然而，根据中国数据呈现较弱的环境库兹涅茨曲线特性的事实推断，改革开放以来中国政府所推行的环境政策是比较成功的[12]。对我国治理农业面源污染的法规和政策保障效果缺乏自信，以及少有相关法律制度、国民经济和社会发展规划、中央一号文件、政策指导性文件和纲领性文件整合的现象不利于我们全面认识污染程度及其治理成绩。本文基于农业面源污染解析，梳理了我国应对农业面源污染的法律、法规、政策、文件，探讨了我国农业面源污染防治立法一体化方面取得的成就 ( 现行法律、规划和政策的效果评价不在此次研究范围) 和需要完善的方面。

　　一、农业面源污染解析

　　水环境污染按排放特征分为点源污染和非点源污染 ( 见图 1) 。点源中的工业废水可通过工艺改进、技术革新、循环经济、重复利用等实现 “零增长” “零排放”; 点源中的生活污水可通过大规模的集中式污水处理厂或小型、分散式污水处理设施、提标改造等实现达标排放，满足 《城镇污水处理厂污染物排放标准》 ( GB18918 - 2002) 、《城市污水再生利用》系列标准; 个别城市可制定执行严于国家标准的地方标准，如北京市执行 《城镇污水处理厂水污染物排放标准》 ( DB11 890 - 2012) A 标准，除总氮、总汞指标，其他基本控制项目满足 《地表水环境质量标准》 ( GB3838 - 2002) Ⅲ类。

　　雨水是所有水体的重要补给水源。由于下垫面各异，降雨径流的产生、迁移、转化过程中含有一定的污染物。对进入雨污分流制管网中的雨水，可通过加强雨水的处理和利用，采取技术措施或禁止任何单位和个人向雨水收集口、雨水管道排放或者倾倒污水、污物和垃圾等废弃物等指令，防止初期雨水和降雨径流造成水体污染。我国 2013 年起推进的海绵城市建设是对雨水资源给予充分尊重和管护的重要举措。高速公路、城市高架交通等城镇线形污染源，由于其产生的驱动力是降雨，无法人为控制径流量，但可通过清扫路面、及时清洗、良好维护上路车辆等形式减少污染负荷，并通过必要的导流、回用于沿线绿 地灌溉、景观补水，实现雨水资源化。

　　非点源中的面源污染在我国常称为农业面源污染，是指在农业生产活动中，因种植业的化肥、农药等生产要素的过量施用以及养殖业畜禽粪便的乱排乱放，超过了土壤自净能力，农田中的泥沙、无机营养盐、有机氯磷物、重金属和其他污染物在降水或灌溉排水等驱动下，通过地表径流、壤中流、农田排水和地下渗漏进入水体而形成的地表水、地下水污染。在点源达标 ( 或高标) 排放、不危及水环境功能的前提下，控制农业面源污染是水污染防治、水生态恢复的关键。

　　水环境质量问题表象在水里，根子在岸上。我国的农业面源污染是随着农业和农村经济的快速发展，化肥、农药、地膜等农用化学品长期不合理使用、养殖数量和规模不断扩大，而农业投入品利用率低、种植养殖废弃物集中处理滞后等形成。除了与城市地表径流、高速公路等非点源污染具有相同的降雨驱动力外，农业灌溉排水是农业面源污染产生的另一重要因素。营养物质的氮磷流失和水产养殖用饵料导致河湖水体富营养化; 化肥、农药中的重金属以及污水灌溉造成水体、土壤、大气污染; 作物秸秆和废旧地膜不合理处置导致的资源浪费、大气污染、地力受损; 传统灌溉方式导致低效灌溉、排水污染等，使农业面源污染具有复杂性、不确定性、潜在性、交叉性等特征，从而加剧防治难度。

　　2007 年，农业源化学需氧量 ( COD) 、总氮 ( TN) 和总磷 ( TP) 排放量分别占排放总量的 43. 7% 、57. 2% 和 67. 4% ①。虽然排放量不是真正进入水体的污染负荷，但农业源污染形势不容乐观。2007 至 2013 年，农业面源污染物排放量总体 增 加，2013 年 以 后 COD 和 TP 开 始 下 降， TN 趋稳，但排放总量仍较大。我国畜禽、水产养殖，每年畜禽粪污产生量约 38 亿吨，综合利用率不到 60% ; 水产养殖过程中大量饵料、养殖用药的 使 用，造成集中养殖区域水环境污染。 2015 年，种植化肥使用量 6022 万吨，利用率仅为 35. 2% ，尤其是果园和设施蔬菜化肥过量施用现象较为突出。种植农药使用量稳定在 30 万吨 ( 有 效 成 分) 左 右，农 药 利 用 率 36. 6% 。2015 年，农作物秸秆产生量 10. 4 亿吨，综合利用率 80. 2% ，未被利用 的 秸 秆，随意丢弃或露天焚烧，既污染环境，又浪费资源。2015 年，农用地膜使用量 145 万吨，当季农膜回收率尚不足 2 3，农田废旧地膜的 “白色污染” 问题日益凸显②。水利是农业的命脉。作 为 用 水 大 户，2011 至 2016 年，农业用水量占比经济社会用水总量 61. 3% ～ 63. 6% ，农田灌溉水有效利用系数从2011 年的 0. 510 上升到 2016 年的 0. 542，仍较发达国家低 15% ～ 20% 。我国农业生产存在的水、肥、药用量大、效率低和农膜、畜禽粪便、作物秸秆综合利用率低等问题是我国农业面源污染的根本原因。坚持农业面源污染 “一控两减三基本”的防治目标，即控制农业用水，化肥、农药减量化，农膜、畜禽粪便、农作物秸秆基本资源化利用，应成为我国制定和实施农业面源污染立法和政策的基本依据。

　　二、我国应对农业面源污染的法律措施

　　结合中国特色社会主义法律体系组成①，彰显国家层面的宏观力量，考虑部分法律位阶的缺失，分别对可能引起农业面源污染的农业用排水、化肥、农药、畜禽粪便、农作物秸秆、农膜等进行法律法规相关考量。

　　( 一) 农业面源污染的法律规定

　　我国政府敏锐地意识到高速工业化带来的严重环境问题，并采取越来越严格的环境保护法律，改善人民群众的生活质量和健康状况，保护生态系统。

　　1. 宪法引领生态文明建设。宪法是国家长治久安、民族团结、经济发展、社会进步的根本保障。我国现行宪法是 1982 年通过并颁布施行，经 1988 年、1993 年、1999 年、2004 年 和 2018 年五次 修 正，始 终 保 持 着 1982 年 宪 法 第 一 章 “总纲”第二十六条第一款 “国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”的规定。在 2018 年宪法修正案中，第三章 “国家机构”第三节国务院第八十九条国务院行使职权第六款增加了生态文明建设内容， “领导和管理经济工作和城乡建设、生态文明建设”。把生态文明写入宪法，更好地体现了中国特色法治模式和中国特色环保战略的风采。

　　保护环境是我国的基本国策，保护环境还意味着防止环境污染。水污染是我国三大污染之一，农业面源污染是我国水污染防治攻坚对象，是农业可持续发展、水生态文明建设的瓶颈。宪法的 “防治污染”、建设 “生态文明” “美丽中国”为未来制定更全面、更细致、更有效的生态环境保护、农业面源污染治理法律法规提供了最根本的法律保障。

　　2. 国家法律的立法肯认。我国涉及农业面源污染防治的法律 12 部。其中，行政法 5 部，经济法 7 部，法律名称及其基本信息见表 1。

　　表 1 中的前 3 部法律明确规定有 “农业面源污染”。最早提出 “防治农业面源污染” 的 是 2008 年修 订 的 《中华人民共和国水污染防治法》，高度关注了农业和农村水污染防治，增加了一些防治农业和农村水污染的条款; 第三条明确防治农业面源污染; 2017 年修正，进一步提出 “制定化肥、农药等产品的质量标准和使用标准，应当适应水环境保护要求”。

　　2014 年修订的、被称史上最严的 《中华人民共和国环境保护法》，作为我国环境领域的 “基本法”，对种植和养殖、农药和化肥、农用薄膜和农作物秸秆等给予了重视，明确加强对农业污染源的监测预警， “防止农业面源污染”， “合理使用化肥、农药及植物生长激素等”。

　　2010 年修订版 《中华人民共和国水土保持法》第三十六条明确规定严格控制化肥和农药的使用，减少水土流失引起的面源污染，保护饮用水水源。其他 9 部法律中， 《中华人民共和国渔业法》2000 年修正版增加了从事养殖生产不得使用含有毒有害物质的饵料、饲料; 应当保护水域生态环 境，不得造成水域的环境污染的规定。《中华人民共和国大气污染防治法》2015 年修订提出农业生产经营者应当改进施肥方式，科学合理施用化肥，并按照国家有关规定使用农药，减少氨、挥发性有机物等大气污染物的排放。 《中华人民共和国水法》2002 年修订提出国家保护水资源，采取有效措施，保护植被，植树种草，涵养水源，防治水土流失和水体污染，改善生态环境。《中华人民共和国农业法》从 1993 年的 “保养土地”“防止土地的污染”到 2002 年要求农民和农业生产经营组织应当 “保养耕地” “防止农用地污染”。《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》2004 年修订增加了第十七条第二款和第二十条有关涉水区域固体废物倾倒、堆放和农业固体废物的规定，要求 “使用农用薄膜的单位和个人，应当采取回收利用等措施，防止或者减少农用薄膜对环境的污染”; 2002 年 《中华人民共和国清洁生产促进法》提出农业生产者应当科学地使用化肥、农药、农用薄膜和饲料添加剂，改进种植和养殖技术，实现农产品的优质、无害和农业生产废物的资源化，防止农业环境污染; 禁止将有 毒、有害废物用作肥料或者用于造田。 2006 年 《中华人民共和国农产品质量安全法》提出了防止对农产品产地造成污染和防止危及农产品质量安全的农业投入品的使用规定限制; 2008 年 《中华人民共和国循环经济促进法》提出优先发展生态农业，鼓励和支持节水、节肥、节药的先进种养植、灌溉技术。2018 年 《中华人民共和国土壤污染防治法》强化了农业投入品管理，可减少因降雨径流、排水、有机物挥发等造成的农业面源污染负荷。

　　表 1 中，4 - 12 序号的法律所规定的事项并未完全针对农业面源污染，但从其涉及的具体内容而言，均在不同程度上起到防止农业面源污染的效果。因此，这些立法是农业面源污染防治法律体系的重要补充和主要内容。

　　3. 行政法规的制定。行政法规是法律规定的相关制度的具体化，是对法律的细化和补充。现行两部行政法规有 “农业面源污染”。2011 年，《太湖流域管理条例》第三十一条明确太湖流域县级以上地方人民政府应当开展清洁小流域建设，有效控制农业面源污染; 2016 年， 《农田水利条例》第三十条明确减少肥料流失，防止农业面源污染。而 1997 年 《农药管理条例》提出的农药减量计划、1998 年 《基本农田保护条例》规定 “国家提倡和鼓励农业生产者对其经营的基本农田施用有机肥料，合理施用化肥和农药。利用基本农田从事农业生产的单位和个人应当保持和培肥地力。”2013 年 《畜禽规模养殖污染防治条例》提出畜禽养殖废弃物要经过处理向环境排放等措施，对防治农业面源污染均有较好的保障作用。

　　虽然 2007 年 《全国污染源普查条例》明确污染源普查范围应包括农业污染源，但 2011 年版 《淮河流域水污染防治暂行条例》关注的仍是点源污染，没有农业面源污染相关规定。2003 年《肥料 管 理 条 例 ( 征 求 意 见 稿) 》 发 布，直 到 2018 年 7 月 11 日，农业农村部在 “对十三届全国人大一次会议第 7606 号建议的答复”中表示，加强肥料立法研究，推动将 《肥料管理条例》列入国务院立法计划。2000 年公布的 《中华人民共和国水污染防治法实施细则》，经 2018 年中华人民共和国国务院令第 698 号废止后，没有新行政法规替代。 《肥料管理条例》和 《水污染防治法实施细则》的缺位，削弱了农业面源污染防治的执行力。

　　4. 地方性法规和规章的针对性。我国多个省、自治区、直辖市和较大的市自 1999 年以来，陆续颁布并修正了有关农业 ( 生态) 环境保护、水环境保护、水污染防治、露天禁烧秸秆等地方性法规，无一例外地规定了农药、化肥、农用薄膜等农业投入品的合理使用、畜禽养殖投入品和废弃物综合利用、循环利用制度，实施省市县乡村河长制，旨在改变多头治水、各自为政的格局，形成合力; 强调从源头上解决水污染防治问题; 加强农业环境监测等。

　　《农产品产地安全管理办法 》( 农 业 部〔2006〕71 号令) 第四章产地保护规定 “农产品生产者应当合理使用肥料、农药、兽药、饲料和饲料添加剂、农用薄膜等农业投入品。禁止使用国家明令禁止、淘汰的或者未经许可的农业投入品。农产品生产者应当及时清除、回收农用薄膜、农业投入品包装物等，防止污染农产品产地环境。”

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