优化营商环境的有效路径研究
摘 要：面对我国当前新发展阶段和新发展格局，如何更好地为促进经济社会高质量发展和新时代加快完善社会主义市场经济体制提供强大的动力保障，转变政府职能、持续优化营商环境，既是需要引起各级政府重视的问题，也是值得理论界深入研究的重要课题。本文在分析当前优化营商环境存在的问题和原因的基础上，提出了营造一流营商环境的对策建议，以期为促进经济社会高质量发展提供借鉴。
关 键 词：优化营商环境；政务环境；平等竞争；开放包容；高质量发展
一、新发展阶段急需优良的营商环境
营商环境是指企业从开办、生产经营、发展提升、退出等过程中各个环节影响因素的总和。整个过程中涉及的政务环境、市场环境、法治环境主要来自政府的政策、人文以及法律等有关外部要素和条件。营商环境的优劣对一个地区的招商引资效果有着直接的影响，对外而言，环境越好，吸引力越大，反之则排斥力越大；对内而言，其会显示在一个地区企业发展经营现状上并传导至整个社会的多个方面，最终体现在政府税收、经济发展等多个维度。
营商环境不仅体现政府在政务服务、法治建设等硬能力上，也体现在市场发展规划、社会环境治理等软实力上，从某种程度上讲，营商环境也是一种生产力。当前，企业和人员的流动成本越来越低，自由度越来越高。一个地区要吸引更多高质量的新产业、新技术，必须提供优惠的政策和便利的服务。哪里的环境更能满足新动能的需要，哪里就能成为新动能涌入的目的地。因此，持续优化营商环境是实现高质量发展的基本要求。
2020年5月14日，习近平同志在主持召开中共中央政治局常务委员会会议时强调指出：“要在做好常态化疫情防控的前提下，继续围绕重点产业链、龙头企业、重大投资项目，打通堵点、连接断点，加强要素保障，促进上下游、产供销、大中小企业协同复工达产。要加快推动各类商场、市场和生活服务业恢复到正常水平，畅通产业循环、市场循环、经济社会循环。要加强国际协调合作，共同维护国际产业链供应链安全稳定。”［1］在做好常态化疫情防控过程中，优化营商环境和关注市场主体需求的导向为企业应对经济发展中不确定的风险提供了有力保障。需要注意的是，这种导向依赖于政策的稳步落实，但从长期看还需要结合实际情况，持续调整和推出新的扶持政策，以巩固现有成效，帮助企业恢复到原有的生产力水平。以优化营商环境的确定性对冲经济发展的不确定风险，无疑给市场注入了信心。2020年8月24日，习近平同志在主持召开经济社会领域专家座谈会时发表的重要讲话指出：“要以畅通国民经济循环为主构建新发展格局。推动形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局是根据我国发展阶段、环境、条件变化提出来的，是重塑我国国际合作和竞争新优势的战略抉择。”［2］面对新发展阶段、新发展格局以及新任务新问题，加快促进国际国内双循环，迫切需要高质量的营商环境。也就是说，优化营商环境，既是立足当下也是放眼长远，旨在打造市场化、法治化、国际化营商环境，激发市场活力和社会创造力，提振企业信心，增强企业韧性，聚合企业自组织力，激发企业动力，以科学有效地推动经济社会高质量发展。
二、顶层设计及政策组合拳为优化营商环境奠定了良好基础
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把优化营商环境工作摆在了更加突出的位置。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要“建设法治化营商环境”。2017年7月17日，习近平同志在主持召开中央财经领导小组第十六次会议时强调指出：“要改善投资和市场环境，加快对外开放步伐，降低市场运行成本，营造稳定公平透明、可预期的营商环境，加快建设开放型经济新体制，推动我国经济持续健康发展。”［3］习近平同志在2018年、2019年连续两届进博会上的讲话都强调“要营造国际一流营商环境”。2019年5月22日，习近平在主持召开推动中部地区崛起工作座谈会时强调指出：“中部地区崛起势头正劲，中部地区发展大有可为。”做好中部地区崛起工作要“对标国际一流水平，营造稳定公平透明的营商环境，缓解民营企业和中小微企业融资难题。”［4］党的十九届四中全会也把优化营商环境作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。近两年，李克强总理在政府工作报告中和国务院常务会议上都要求把持续优化营商环境作为各级政府的一项重要任务。2019年6月25日，李克强总理在全国深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议上的讲话中就营商环境的有关问题进行了详细部署。2019年10月8日，李克强总理主持召开国务院常务会议，审议通过的《优化营商环境条例》（以下简称《条例》）于2020年1月1日起施行。
2020年2月23日，习近平同志在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上再次强调了营商环境的重要性：继续优化营商环境，增强外商长期投资经营的信心。［5］2020年4月27日，习近平同志主持召开中央全面深化改革委员会第十三次会议时强调：“转变政府职能、优化营商环境”。［6］2020年5月17日，中共中央国务院印发的《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》指出：努力营造良好营商环境。深化“放管服”改革，加快建设服务型政府。加快清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法，持续深入开展不正当竞争行为治理，形成优化营商环境长效机制。［7］2020年5月18日，中共中央国务院印发的《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》对优化营商环境提出了新的要求：以一流营商环境建设为牵引持续优化政府服务。落实《优化营商环境条例》，完善营商环境评价体系，适时在全国范围开展营商环境评价，加快打造市场化、法治化、国际化营商环境。［8］2020年5月22日，李克强总理在政府工作报告中强调的重要任务之一就是“以公正监管维护公平竞争，持续打造市场化、法治化、国际化营商环境。”［9］
据不完全统计，自2017年以来，党中央、国务院以及各部委出台优化营商环境相关政策文件超过200份，涵盖优化营商环境的方方面面。各地结合工作实际也制定出台了一大批政策文件，多地还出台了专门针对优化营商环境的地方性法规。一系列政策文件的出台显示出我国持续优化营商环境的决心和力度，使我国优化营商环境不断迈上新台阶。《条例》的出台实施标志着我国优化营商环境工作正式进入法治化、规范化轨道。
三、当前优化营商环境存在的问题和原因分析
优化营商环境是一场刀刃向内的自我革命。近两年来，全国各地、各部门都把优化营商环境作为事关发展全局的大事来抓，以深化“放管服”改革为抓手，聚焦企业关切的难点痛点堵点，使优化营商环境取得了明显成效。2019年10月24日，世界银行发布《2020年营商环境报告》，中国营商环境排名由46位上升到31位。［10］世界银行指出，由于“大力推进改革议程”，中国连续两年跻身全球优化营商环境改善幅度最大的十大经济体。尽管当前我国在优化营商环境方面取得了一定的成绩，但现实中还存在一些问题。
（一）存在的主要问题
⒈一些审批权下放仍不到位。关于营商环境，政府从财税、金融、物资保障等方面出台了多项优惠政策，以助力企业渡过难关，但也有企业反映，有些优惠政策在申报时需提供多项证明材料，流程比较繁琐，让获得感“打了折扣”。目前放权过程中仍存在无效行政审批事项多，“该放的没放、明放暗不放、放虚不放实”等问题。按照简政放权的要求，有些审批权应交给社会，但有的部门却为了小集体的利益将权力转移给内部关联性强的中介；有些部门放权搞变通，将一些审批事项拆分后人为增加新的审批要求；有些需要多部门协同的事项却各自为政，导致企业不仅没有享受到便利，反而为其带来了新的困扰，浪费了更多时间，严重降低了审批效率。
⒉一些审批“跑一次”难以完成。当前，一些行政审批存在部门梗阻、权力重叠、多头审批、事项并行等问题。有些涉企审批项目特别是投资项目的审批往往跨部门，法定依据多，审批链条长，特别是前置审批设置较多，审批和评估一环套一环，中间只要一环受到影响，就会导致整个流程无法推进。有的地方负责审批事项的部门还未进驻大厅，有的虽然已进驻大厅，但部分审批事项不能在大厅办理，还要求企业和群众到局（委）提交材料。部分审批事项线上线下不融合，不能做到网上审批替代纸质材料审批，仍需要线上和线下两套材料。这与“放管服”改革要求的“一站式服务”“一窗受理”要求还存在较大差距。
（二）原因分析
⒈思想观念滞后。思想是行动的先导。一些地区和部门对优化营商环境的重要性和紧迫感认识不足，缺乏主动意识，不能充分认识持续优化营商环境对经济的转型升级和持续发展、全面推动新一轮改革开放以及深化国家行政体制改革的重大意义。一些干部仍关注权力、管理，“官本位”思想严重，缺乏务实、服务和为民谋福利的公仆意识，开展工作因循守旧，担当意识不强，不敢大胆创新工作方式方法。随着党和国家反腐败工作以及行政改革的深入推进，有些职能机构、班子成员和一线工作人员不适应新形势，缺乏工作的主动性和积极性，不作为现象比较突出，怕担责任、怕冒风险、不愿作为，“不拿好处也不办事”“只要不出事、宁愿不做事”。
⒉改革触动了原有利益格局。任何一次改革都会触动原有利益格局，优化营商环境也不例外。简政放权是优化营商环境的必要举措，本质是规范理顺政府与市场的关系，是刀刃向内的改革，这也必然会减少一些政府管理部门的权力干预机会，损害一部分机构和人员的利益。简政放权让监管部门原本庞大的利益变小了，却增加了监管责任，增加了领导干部和一线工作人员的工作难度，这些都有可能让习惯了原本重利益、轻责任的监管部门产生畏难情绪，进而出现各种变着方法绕开简政放权要求的小动作，不但没有取得放权的效果，反而演变出更多的审批潜规则。
四、营造一流营商环境的对策建议
李克强总理多次强调：解放一个地区的生产力和提升区域竞争力离不开优化营商环境。推动高质量发展和高水平开放，就必须大力营造充满活力、富有效率、更加符合法治精神、国际化效率和充满便捷性的营商环境。进一步优化营商环境，深化改革仍在路上。2019年中央经济工作会议提出，要依靠改革优化营商环境，深化简政放权、放管结合、优化服务。“进一步精简审批”“进一步降低市场准入门槛”“进一步清理政府部门下属单位、商业银行、行业协会商会、中介机构等涉企收费”“进一步促进公平竞争”“进一步提升政务服务水平”五个“进一步”为深化改革、优化营商环境指明了方向。
（一）营造高效透明的政务环境
优化营商环境的效果已经在各地逐渐凸显，如政商关系变得简单规范，企业和政府的运行成本降低，对企业和社会经济发展都产生了积极的推动作用，提升了整个社会的运行效率等。大量业务实现了网上申报、集中审批，做到办理业务不需要见面，办理周期大幅度压缩，为企业和政府节约了宝贵的沟通成本，真正让群众感觉到办事简单快捷，同时也提升了政府工作人员的服务意识，激励各部门工作人员担当作为，形成了互相协调的工作机制。
中共中央国务院印发的《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》强调：要积极“创新行政管理和服务方式，深入开展‘互联网＋政务服务’”，［11］加快推进全国一体化政务服务平台建设。建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则。政务环境的优化并非一朝一夕，首先，应不断创新和优化办事流程，精简不必要的程序，对于需要多个部门共同审批的业务实现联合共享审批；其次，建立民意反馈机制，及时发现和纠正存在的问题，做到为民服务，为社会发展服务。各地各部门既要运用新技术、新思维推动改革，更要有刀刃向内的勇气，统筹规划项目、集中管控数据、一体搭建平台、重点保障资金。从企业和群众的需要出发，进一步优化审批流程，以改革的“痛”换取企业和群众办事的便捷。着力增强网上政务服务能力，充分发挥一体化在线政务服务平台的作用，做好“互联网＋监管”工作，把政府该管的事情管好，实现服务“一网通办”、治理“一网通管”、数据“一网通享”。
⒈织好政务服务“一张网”。统筹电子政务外网建设，拓展电子政务网络覆盖范围，实现省市县乡四级网络全覆盖，提升网络传输交互能力，完善网络安全防护和管理手段。加快整合部门业务专网，按照“整合是原则、孤网是例外”的要求，提高电子政务网络集约化管理程度。探索基于5G、物联网等新技术的网络接入方式，为政务服务、监管、协同办公等提供全方位高效率基础网络支撑。
⒉做大政务服务“一朵云”。推动各级各类政务信息系统迁移上云，建立云资源服务目录动态调整机制，提升云计算、云存储、云管控、云安全等云服务能力。加强云资源使用监管，增强安全风险防控能力，充分运用密码技术产品，构建密码保障体系。
（二）营造平等竞争的市场环境
公平的市场环境是吸引资本、繁荣市场的基础条件，为此，应强化权利平等、机会平等、规则平等理念，消除各种市场壁垒，推动资源要素自由、便利、高效流动，让市场活力、创新推力、发展动力更加强劲。
⒈放宽市场准入权限。严格落实“非限即可”“非禁即入”原则，用负面清单制度明确政府对市场管理的范围和权限，增强市场自主性和活力。全面推广“证照分离”模式，能取消的审批一律不审，能备案的一律备而不审，能压缩的审批一律压缩，实现“照后减证”，进一步解决企业“准入不准营”问题。对民营企业一视同仁，全面清理各种不合理限制和隐性壁垒，保障各类市场主体依法平等使用资源要素、公开公平公正参与竞争。
⒉筑牢信用体系根基。信用是市场经济的“基石”。社会上各种证明甚至是假证明鱼龙混杂，原因之一在于社会信用体系不健全。为此，应尽快完善社会信用配套制度体系，各监管部门抓紧研究制定本领域的实施细则，各地市尽快研究制定本市有关法规制度。扩大联合奖惩系统的应用范围，在公共资源交易、政务服务等重点领域率先实行“逢办必查、逢审必查”。探索建立信用分类评级制度，对诚实守信者开设简化程序等审批绿色通道，建立信用主体“黑名单”制度，审慎补充和更新名单，对进入名单的一律从严管理，让守信者受益、失信者寸步难行。
【参考文献】
［1］中共中央政治局常务委员会召开会议 分析国内外新冠肺炎疫情防控和经济形势研究部署统筹抓好疫情防控和经济社会发展重点工作 中共中央总书记习近平主持会议 ［EB／OL］．新华网
［2］习近平．着眼长远把握大势开门问策集思广益 研究新情况作出新规划［N］．人民日报，2020－08－25（01）．
作者董立人1，马国栋2
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