关于海关“三权衔接”机制的思考
摘 要：海关是我国的进出关境监督管理机关，为维护国家的主权和利益，《海关法》赋予了其广泛而重要的监管、查缉权力。为规范海关权力的有效运行，在海关监管权、行政处罚权和刑事司法权之间建立有效衔接，是推进海关治理现代化的必由之路。海关“三权衔接”问题，涉及的层面和部门较多，为有效规范权力运行，需要从法律制度、治理结构、衔接程序、自由裁量权、外部监督等方面入手，不断完善。
关键词：海关；三权；衔接；思考
一、一般意义上“两法衔接”机制分析
党的十八大以来，我国初步构建起中国特色社会主义法律体系。对于危害社会的各种违法行为，根据情节轻重和社会危害程度，我国一般实行“行政处罚”与“刑事制裁”并行的双轨机制。对于行政违法行为，一般由行政执法机关予以行政处罚，追究行为人的行政责任；对于涉嫌构成犯罪的行为，则一般由公安机关立案侦查，进入刑事司法程序，依法追究违法者的刑事责任。
（一）行政执法机关移送案件的程序不够完善
虽然各行政执法机关在执法过程中查办的违法案件的数量较多，但是向刑事司法机关比如公安机关移送案件线索的数量很少。产生这种现象的原因，在于行政机关与刑事司法机关之间案件的移送程序还不够完善，相关法律几乎都没有做出具有可操作性的规定。“实践中，行政机关与刑事司法机关之间的案件移送存在很大的随意性，涉及移送程序的很多具体问题都于法无据，比如移送的具体条件、移送的期限、受移送的机关、不依法移送和不依法接受移送的法律责任等都没有可操作性的规定。”[ 唐文娟：《反思与推进：我国行政执法与刑事司法衔接机制刍议》，载《江西师范大学学报（哲学社会科学版）》2016年第4期，第81页、第82页。]
（二）“两法衔接”机制立法的层级较低权威性不够
规定“两法衔接”机制的法律依据主要是“一部行政法规、四部规范性文件”[ 一部行政法规：《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（国务院令第310号令），四部规范性文件：《人民检察院办理行政机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（高检法释字[2001]4号）、《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》（高检会[2004]1号）、《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》（高检会[2006]2号）、《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》（中办发[2011]8号）。]。实践中为进一步细化相关的程序和操作，许多地方政府出台地方性规范对“两法衔接”机制予以规定，人民检察院与公安机关、行政执法机关也联合制定相应规范性文件进行规范。上述规范存在立法位阶不高，规范之间不协调、不统一等问题，导致存在有案难移、立案率低等现象。“政策层面高、法治层级较低，制度刚性不足、权威性还不够，尤其是可供具体操作和执行的法治层面的依据难寻踪迹，实际成效大打折扣”。[ 四川省人民检察院“两法”衔接课题组：《促进行政执法与刑事司法有效衔接须由全国人大常委会立法解决》，载《中国检察官》2011年第21期，第3页。]
二、海关“三权衔接”机制分析
海关“三权衔接”与一般意义上的“两法衔接”相比，既有共性又有特性。海关“三权衔接”既包括一般意义上的行政执法和刑事司法的“两法衔接”，还包括监管权和行政处罚权、监管权与刑事司法权之间的衔接，同时还包括海关内部行政处罚权和刑事司法权之间的衔接。根据上文的分析，“两法衔接”机制的运行还不太如人意，执法实践中仍然存在“以罚代刑”“以罚抵刑”等现象，海关的“三权衔接”机制同样面临这样的社会责难。上述“两法衔接”机制的特点和存在问题，在海关“三权衔接”中照样存在。同时，海关“三权衔接”又有着自身的特点和运行要求，与一般意义上的“两法衔接”存在较大差异。目前学界对海关“三权衔接”机制缺乏系统的研究，导致一些基础理论的研究不够清晰。
（一）海关“三权”运行的演变
根据我国现行《海关法》规定，海关作为国家进出境监督管理机关，同时拥有进出境监管权、行政处罚权和刑事司法权，这些权力分别由海关内部不同部门行使。随着形势的发展变化和机构改革的深化推进，海关“三权”的行使也发生着相应的演变。
1. 无刑事司法权的阶段（1999年1月之前）。在组建海关缉私警察队伍之前，海关只有监管权、行政处罚权，并无刑事司法权。海关各业务现场等监管部门行使着进出境监管权，海关调查部门负责对违反海关法的走私违法活动行使行政处罚权。对于涉嫌走私犯罪案件，海关无管辖权，由海关调查部门移送地方公安部门管辖。在这一阶段，发生在进出境环节的走私违法犯罪活动的“两法衔接”工作，以海关和地方公安部门为主。
2. 有刑事司法权阶段，缉私警察专门管辖走私犯罪案件（1999年1月至今）。1998年7月，全国打私工作会议决定改革海关缉私体制，组建海关缉私警察队伍。1999年1月5日，正式成立海关总署走私犯罪侦查局。根据1998年7月9日的《国务院关于缉私警察队伍设置方案的批复》（国函[1998]53号）规定，国务院决定建立走私犯罪侦查局，设在海关总署，受海关总署和公安部双重领导，以海关领导为主。走私犯罪侦查局负责对走私犯罪案件的侦查、拘留、执行逮捕和预审工作。该批复同时就两法衔接原则予以明确规定：一方面缉私警察不承担维护社会治安、打击其他刑事犯罪的职责；另一方面，海关查缉的走私案件，不构成走私罪的，由海关依法处理；涉嫌走私罪的，交由缉私警察侦查。缉私警察查缉的不构成犯罪的走私案件，以及海关调查机构交由缉私警察侦查、经侦查不构成犯罪的走私案件，交由海关依法处理。2001年1月1日正式实施的新《海关法》在法律层面明确了缉私警察的刑事司法主体资格。
（二）海关“三权衔接”机制的现状分析
海关“三权衔接”机制现状可以从不同的视角和纬度进行分析，既有外部的衔接、也有内部衔接，但更多、更重要的是内部衔接，因为走私违法犯罪等案件的办案主体是海关自身，如何规范海关自身的权力运行、保障当事人权益显得至关重要。
1. 现行缉私新体制下的海关与其他执法部门的“两法衔接”情形。根据现行《海关法》的规定，目前我国实行“联合缉私、统一处理、综合治理”的缉私体制。海关与其他执法部门的执法衔接一般原则为：各行政执法部门查获的走私案件统一移送海关依法处理，对于涉嫌走私犯罪的，由海关缉私部门和地方公安按照刑事案件程序规定的管辖权予以办理。[ 我国《海关法》第5条第2款规定：国家实行联合缉私、统一处理、综合治理的缉私体制。海关负责组织、协调、管理查缉走私工作。各有关行政执法部门查获的走私案件，应当给予行政处罚的，移送海关依法处理；涉嫌犯罪的，应当移送海关侦查走私犯罪公安机构、地方公安机关依据案件管辖分工和法定程序办理。]关于海关缉私部门对走私犯罪案件的管辖范围，《公安机关办理刑事案件程序规定》（公安部令127号）第27条规定，海关缉私部门负责管辖的走私犯罪案件包括两种类型：一是管辖中华人民共和国关境内发生的涉税走私犯罪案件；二是管辖发生在海关监管区内的非涉税走私犯罪案件。
现行的缉私体制规定了走私行政案件由海关统一处理，各执法部门包括工商、税务、烟草专卖、地方公安等在执法过程中，如发现行政相对人存在走私的嫌疑，在经过初步查实后，应将案件线索移交海关缉私部门依法进行处理。如果各有关执法部门发现涉嫌走私犯罪线索的，应根据相关案件管辖分工分别移送海关缉私部门和地方公安办理。因为根据上述《公安机关办理刑事案件程序规定》关于海关缉私部门和地方公安的管辖分工来看，发生在海关监管区外的非涉税走私犯罪案件，如走私毒品罪、走私珍贵动物及其制品罪等属于地方公安管辖的案件范围，其余的走私犯罪案件，应该统一移交给海关缉私部门侦办。
在执法实践中，其他行政机关移送的案件数量占比偏低，不是海关案件的主要来源。比如，2016年广州海关缉私局共查获各类走私违规案件4015宗，其中600宗来源于其他行政机关移送，占比仅达14%。[ 翟东堂、李旺、胡恩佳：《海关缉私两法衔接机制若干问题研究》，载《石家庄学院学报》2017年第5期，第136页。]
2. 海关内部之间的“三权衔接”情形。海关是查办走私犯罪案件的主体，自身也是案件的主要查获来源渠道。包括两个方面：一方面是海关监管权与行政处罚权、刑事司法权之间的衔接。海关的通关、稽查、检验检疫、企业管理等监管部门，在日常的进出境监管和业务办理中发现的涉嫌走私违法线索和走私犯罪线索，移交给海关缉私部门处理；例如，2018年广州海关缉私局查办走私违法犯罪案件（包括行政处罚案件和走私犯罪案件）共4326宗，其中海关各部门移交缉私案件线索为1605条，占查发案件的37%。[ 此数据为笔者在海关实务工作中搜集而来。]另一方面是海关行政处罚权和刑事司法权的衔接即“两法衔接”。海关缉私内设情报、侦查、査私等部门通过自侦、自查发现走私违法犯罪线索，从而由相应部门予以行政立案或刑事立案办理。以2018年广州海关缉私局查办走私犯罪案件情况为例，2018年共查办走私犯罪案件269宗，其中海关缉私部门自查的案件136宗，占比50.66%。[ 此数据为笔者在海关实务工作中搜集而来。]
缉私内设机构存在对案件的不同分工管辖，既负责办理行政案件，又行使刑事司法权，这是导致海关“两法衔接”的主要根源。缉私内设査私部门负责对走私违规行政案件的立案、调查工作，侦查部门负责对走私犯罪案件的立案、侦查工作。对于其他执法部门、海关其他部门移送的案件线索或自身查发的线索予以行政立案后，经过调查发现涉嫌走私犯罪的，则由査私部门撤销行政立案移送侦查部门予以刑事立案处理。另一方面，侦查部门对于刑事立案侦办的案件经侦查后发现不构成走私犯罪的，如需予以行政处理，则刑事撤案移交査私部门予以行政立案办理。
三、海关“三权衔接”机制存在问题分析
海关“三权衔接”涉及的层面和部门较多，既涉及海关内部不同部门之间以及海关缉私内设部门之间的衔接问题，又涉及与其他行政执法机关之间的衔接问题，还涉及海关缉私部门与地方公安机关、检察院、法院等刑事司法机关之间的衔接问题。在实践中，“三权衔接”机制还存在诸多问题，有待进一步理顺和不断完善。
（一）海关系统内部衔接存在的问题
1. 案件线索移交比率不高。实践中，缉私部门查办的案件，相当大一部分来自于海关各业务部门的线索移送，涉及到海关稽查、监管、通关、检验检疫等业务部门与缉私部门之间的执法衔接存在的问题，即监管权与行政处罚权、刑事司法权之间的衔接问题。但在“三权衔接”当中，存在的主要问题在于，对于部分符合立案条件的案件线索，海关各业务部门通过采取监管措施等方式，不予移交缉私部门立案查处。这种执法风险和问题在一定程度上存在，比如为了服务地方经济、保护地方知名企业，或者为了完成税收或补税任务，对于企业的涉嫌走私或违规行为，往往会采取补税、稽查作业、删改单等形式予以处理，而不作为案件线索移交。据有关统计数据显示：“2018年全国海关稽查部门查发问题的稽查作业5393起，其中稽查移交缉私部门涉嫌走私违规线索2091起，移交比率为38.8%；2018年全国海关稽查部门查发问题的保税常规核查作业3151起，其中移交缉私部门案件线索389条，移交比率为12.3%。”[ 此数据为笔者在海关实务工作中搜集而来。]
2. 缉私内部“两法衔接”工作缺乏完善制度的规制。海关缉私部门拥有行政处罚案件和走私犯罪案件的立案查处管辖权，由此产生了缉私内部查私部门和侦查部门之间的行政执法与刑事司法的程序衔接问题，也即一般意义上“两法衔接”问题。主要表现在以下方面：
（1）衔接转换手续的不完善。查私部门立案查处的行政案件涉嫌构成走私犯罪的，或者侦查部门立案侦办的刑事案件不构成走私犯罪需要行政处理的，就涉及两种执法程序的转换问题。实践中，对立案手续的转换、证据固定方式的转换、强制措施手续的转换等问题，缺乏完善的规定，常常由于转换手续的欠缺或不完善而引起执法风险或执法隐患。比如，在行政案件向刑事案件的转换过程中，行政扣留手续未及时转换为刑事扣押手续，以行政强制手段取代刑事强制手续，从而引发不必要的法律纠纷。
（2）存在一定的以罚代刑的执法风险。海关缉私部门由于拥有双重的权力，在执法实践中难免会出现以罚代刑的现象。例如，办案人员责任心不强、办案水平不高、执法腐败、地方保护主义等等各种因素交织在一起，对已达到刑事案件立案标准的案件，不予移交刑事立案侦办，而是采取行政处罚方式予以处理，从而规避刑事责任。
（二）缉私部门与人民检察院之间“两法衔接”存在的问题，即不起诉情形引发的行政处理问题
缉私部门依法将侦查终结的走私犯罪案件移送检察院审查起诉后，检察院经审查，对于依照《刑法》规定属于犯罪情节轻微、不需要判处刑罚或者免于刑罚的，可以做出不起诉决定，也即相对不起诉情形；对于犯罪嫌疑人没有犯罪事实的或不认为是犯罪情形的，应当做出不起诉决定，此即绝对不起诉情形；如果人民检察院认为经过补充侦查仍然证据不足、不符合起诉条件的，可以做出不起诉决定，也即存疑不起诉情形。在上述情形下，案件会退回给海关缉私部门，由海关缉私部门予以行政处理。据有关统计数据显示：“2013-2017年期间，全国海关缉私部门累计向检察机关移送审查起诉15500人，增长32.5%，检察机关对其中的14142人提起公诉，起诉率91.24%，高于全国经济犯罪案件平均值90.23%。”[ 此数据为笔者在海关实务工作中搜集而来。]因此，海关缉私部门移送检察院审查起诉的走私犯罪案件，接近9%的嫌疑人会被检察院做出不予起诉决定从而退回海关缉私部门。在海关缉私部门与检察院的“两法衔接”过程中，存在的主要问题在于，检察院不予起诉退回的案件，海关缉私部门是否都可以予以行政立案做出行政处罚呢？
四、完善海关“三权衔接”机制的路径选择
（一）完善法律制度，从源头进行规范
应进一步完善《海关法》《海关稽查条例》《海关行政处罚实施条例》等海关系统的法律法规规章，从源头上规范海关“三权衔接”工作机制。首先，从《海关法》层面规范“三权衔接”机制。《海关法》是海关执法的根本法，海关要利用修改《海关法》的契机，将海关“三权衔接”机制的基本原则写入《海关法》，从源头进行规范。其次，从海关的法规规章层面细化“三权衔接”机制。在《海关法》原则性规定基础上，《海关稽查条例》《海关行政处罚实施条例》以及进出境检验检疫相关条例、进出境监管规定等海关法规规章，在稽查、处罚、检验检疫、监管等执法领域对“三权衔接”机制作进一步细化，形成健全的制度体系，从制度上进行规范。最后，建立责任追究制度。在规范机制基础上，要从《海关法》及海关法规规章层面建立完善海关“三权衔接”机制的责任追究制度，明确海关“三权衔接”工作中相关部门和人员的责任，明确责任追究的内容，详细规定问责程序，对该移不移、该立不立、以罚代刑等行为追究相关人员的责任，使责任追究具有可操作性，真正将责任追究落到实处。
（二）推进海关内部治理，加强监督制约
一直以来，海关的机构设置和管理呈现出橄榄形特征，即两头小中间大。作为全国海关指挥中枢的海关总署，人员编制过少，作为中间层级的直属海关显得过于庞大和臃肿，因而导致海关的治理体现在监督上一个显著特点就是监督乏力：海关总署的监督太远，难以有效指挥监控全国海关的运作。同时由于管理的垂直性，地方政府对海关的管理基本没有发言权，导致同级监督几乎缺失。在此种现状下，应进一步完善海关内部治理结构，加强对权力的监督，以规范海关“三权衔接”工作。我们认为，推进海关内部治理，最重要的是要充分发挥海关总署的首脑作用。
“海关自上而下实行垂直管理，海关总署的集权化程度很高，海关各项业务管理、组织管理、人事管理、财务管理的决策权集中在海关总署，各直属海关和基层海关只是执行海关总署的各项管理决策。同时，海关总署对全国海关的执行状况进行监督控制。但是，受国家行政管理体制的影响，海关总署作为全国海关系统的首脑机关，其拥有的机构规模和能力与其所承担的管理责任极不相称。弱小的首脑机关，制约了海关总署的领导和管理能力。”[ 高融昆：《中国海关管理：一个管理学的个案分析》，中国社会科学院研究生院2001年博士学位论文，第33页。]在2018年国务院机构改革前，海关总署人员编制为251人，管理着全国近5万余人的海关队伍，海关总署的人数占全国海关总人数的0.5%左右。“而同期美国海关共有18000人，其海关总部就有1800人，占比为10%；英国海关共有25000人，但总部有5000人，占比为25%。”[ 同上，第34页。]2018年国务院机构改革后，海关总署的三定方案确定的行政编制为847人，占全国海关（包括原进出境检验检疫部门）总人数不到1%。因此，要进一步壮大海关总署干部队伍，完善执法和监控机构，加强对全国海关作业的指挥和监控，尤其是对全国海关各业务现场查发的违法犯罪线索的移交情况，加强监控，监督海关权力的规范运行。
秦前红 ，张 鹏
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