基于核心法律文本的粤港澳规划法规体系研究

　　摘要:粤港澳地区是我国独特的“一国两制三法系”的区域，并由此形成了各具特色的规划法规体系。为进一步探索粤港澳地区未来如何开展规划法规制度上的矛盾协调、借鉴交流与创新，通过充分搜集广东、香港、澳门的规划核心法律文本，在系统完整的梳理三地现行规划法规的立法背景、规划法规的内容安排与运行特征后，发现三地规划法规体系均呈现出与本土制度环境相匹配的渐进式变迁过程。当前治理体系现代化的改革语境中，三地规划法规制度协调和融合所创造的良好法治环境将有利于促进粤港澳大湾区合作发展，三地应立足各自制度环境，渐进式地形成既适应本土情况又符合国际惯例的规划法规制度。

　　关键词:规划法规体系；粤港澳；渐进式；制度创新；国土空间规划

　　划法规体系是规划体系的核心，为规划编制审批体系、实施监督体系提供法定依据和基本程序。自1990年代广东由计划经济向社会主义市场经济过渡和港澳两地相继回归以来，粤港澳三地不同的历史基础和赋予的不同地方权限决定了其法规体系演变的差异。广东是内地典型的省级行政单元，依据《立法法》拥有地方立法的权限，在治理权力下放过程中采取立法方式制定了多个在国内具有开创性意义的规划条例，不断推进地方规划法制化进程。香港、澳门特别行政区依据《基本法》享有行政管理、立法、独立司法和终审的高度自治权，但两地因分别受英国和葡萄牙两个不同宗主国的法律、政治制度和文化等影响，其规划法规制度理念、渊源及内容上也有差异。在当前我国国土空间规划领域新法未出的情况下，将粤港澳三地规划法规体系的形成放置历史的长河，通过分析各自的规划核心法律文本的形成及其演变过程、特征，有利于为我国国土空间规划体系构建时期粤港澳大湾区内的城市开展规划合作、技术标准衔接、制度创新实践等提供实证性启示与思路。

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　　1广东：先行先试的规划法规体系构建实践

　　我国以1990年实施的《城市规划法》为标志正式建立规划制度，表现为以政府为主导的多级地方政府配合的、整体性的发展规划体系[1]；但社会经济发展和城镇化进展的差异也使得各地区的规划制度各有差别[2]，尤其是近30年广东省持续领先全国的高速经济增长与快速城镇化历程加速了对规划工作规范化和法制化的需求。

　　2香港：深层次的规划法规传统继受、修订及完善

　　香港的法律制度发达且深受英国普通法系的影响，根据香港电子法例（HKeL）显示，自1843年香港设置司法局以来，制定通过的成文法《条例》及其附属法规达1182章，城市规划法制网络覆盖面较广。

　　2.1开发管制以香港法例为框架

　　香港现代意义上的法定开发管制源自英国，主要法律依据为香港法例中的《城市规划条例》、《建筑物条例》及其附属规例，以及《建筑物管理条例》、《古物及古迹条例》、《郊野公园条例》、《海岸公园条例》、《前滨及海床（填海）条例》、《土地排水条例》、《道路（工程、使用及补偿）条例》、空气污染管制条例》、《环境影响评估条例》等填海、排水、道路工程、环境方面的法规[4]（表2）。

　　2.2《城市规划条例》动态修订完善

　　《城市规划条例》及其修正案是香港规划法规体系的核心。该条例由港英当局于1939年首次颁布，并形成1974年、1988年、1991年、1996年、1998年、2000年、2014年等多个修订版本。各版本条例保持原条例结构上的完整性和独立性，内容上体现了深层的传统继受、修改及补充完善，且对于各条文的增补、修订、代替等情况进行清晰的标注，以便查询查证。如“1A.释义”中对“上诉委员会”标注了“由1991年第101号第2条增补”，“5.草图的展示”中历次修订均予以标注，“由1956年第26号第2条修订；由1969年第59号第3条修订；由1988年第2号第4条修订；由2004年第25号第6条修订”；而较近的一次修订显示为2017年，如针对“21.违例发展的罪行”条文的增补。

　　3澳门：充分尊重历史制度情景的规划法规变迁

　　澳门长达4个世纪的葡人殖民管治，使其城市规划制度长期保持着以建筑管制为主、文化多元和稳定延续的特征。2013年8月，澳门《城市规划法》获立法会通过，成为其城市规划制度变迁的“关键节点”。澳门城市规划立法工作的起步及进展虽然不如香港与广东，但富有特色和先进之处，表现为能把强调社会正义、协调多元利益、谋求公共利益的同时保障私人权利等先进的法制思想和现实本土制度环境有机结合起来。

　　3.1立法前已形成独特的开发控制制度

　　澳门以1963年澳葡政府颁布的《都市建筑总章程》为城市规划管理的法律依据，并围绕建筑管制衍生出《建筑、景色及文化财产的保护》、《建筑安全与卫生章程》等开发控制规则，形成以“街道准线图”作为对各土地用途、体量等有关发展条件有所规范的规划许可工具[7]，以及以训令、行政长官批示等行政指引的方式加强对历史城区、填海区等特别地区的规划管理[8]，保障了城市比较稳定有序的发展。由于相关法规局限于涉及土地与建筑楼宇管理的微观层面[9]，且条文过于分散、行政人员管理和社会查询困难等问题，难以适应城市面向未来的可持续发展、多元化利益诉求、规划制度化及透明化等需求。

　　3.2立法后构建起独立的城市规划制度

　　澳门《城市规划法》首次明确城市规划的法律地位。该法确立了“总体规划”、“详细规划”两层次法定规划类型，以解决其长期缺乏宏观层面对城市空间资源进行统筹安排的问题；确立了城市规划委员会、土地工务运输局的规划职能及事权；引入并规范化城市规划的编制、修编、检讨、中止等程序制度；并建立公开旁听、利益回避、判定规划无效、违法处罚、私人利益受损保障等一系列规划制度[10]。此外，规划法与同年施行的《土地法》和《文化遗产保护法》进行了条文内容上的衔接（表3）。

　　4促进粤港澳大湾区合作发展的规划法规体系发展建议

　　建设粤港澳大湾区是贯彻和丰富我国“一国两制”实践的重大安排，也是对外开放和区域协同发展的重要举措，法律制度的协调和融合所创造的良好法治环境是实现大湾区合作发展的重要保障之一。由于粤港澳三地欠缺直接可通用的规划法律规制工具及合作路径，随着合作的深入推进，规划法规制度的差异难免会触及摩擦与冲突，进而制约区域经济一体化发展，如何应对这一问题极具紧迫现实意义。

　　结语

　　围绕着推进治理体系和治理能力现代化，我国空间规划领域正开展着具有广泛和深远意义的改革，亟待地方开展丰富的研究及实践，支撑法规体系及制度的设计和完善。粤港澳大湾区是我国参与国际一流湾区竞争的地区，三地规划法规体系在“一国两制三法系”的制度背景下呈现出通过迭代、渐进方式形成的变迁过程。鉴于此，大湾区如何立足各自制度环境渐进式地建立既适应本土情况又符合国际惯例的规划法规制度，促进形成开放性、交互性的合作发展环境是时代发展需求。文中有关粤港澳三地规划法规体系协调、交流借鉴的内容探讨，仅为一家之言，希望能引起对三地规划法规体系建设方面更为广泛的关注和讨论，共同推进三地制度层面更为深入的合作发展研究。

　　参考文献

　　[1]周剑云，戚冬瑾，鲍梓婷.详细规划的分裂与转型——控制性详细规划作为政府的管治工具[J].南方建筑，2017(4)：35-41.ZHOUJian-yun,QIDong-jin,BAOZi-ting.TheDivisionandTransformationofDetailedPlanning:TheDetailedRegulatoryPlanningasGovernance[J].SouthArchitecture,2017(4):35-41.

　　[2]许瑞生.现行城市规划制度的思考──以广东省近年规划实践为例[J].城市规划汇刊，1999(2)：48-50，82.XURui-sheng.ReviewonCurrentInstitutionofUrbanPlanning[J].UrbanPlanningForum,1999(2):48-50，82.

　　[3]房庆方,蔡瀛,宋劲松,等.建立协调高效的区域城乡规划管理新架构——《珠江三角洲城镇群协调发展规划实施条例》带来的变化[J].城市规划，2007(12)：9-14.FANGQing-fang,CAIYing,SONGJing-song,etal.EstablishinganEffectivelyCoordinatedReginonalUrban-RuralPlanningAdministrationSystem[J].CityPlanningReview,2007(12):9-14.

　　龚蔚霞1，周剑云2

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