近三十年中国出国留学政策的理性回顾和法律思考

　　[ 摘 要] 近三十年来我国出国留学政策的历史发展表明, 虽然以“ 支持留学, 鼓励回国, 来去自由” 为方针的出国留学政策体系已经建立, 内容也已涵盖公派出国留学、自费出国留学、留学人员回国等方面, 但出国留学政策在立法思想、立法部门、立法技术、法学基础、政策层次等方面仍存在着不足, 影响了出国留学事业的发展。 很长一段时间内, 中国出国留学人数占世界出国留学总人数比例呈下降态势;另外, 高校师生出国率、留学回国人数占出国留学人数的比例也在不同程度地下降。 要扭转下降颓势必须完善出国留学政策, 依靠法治和依法行政, 加大出国留学工作的法学研究, 建立以《国际教育法》为核心的出国留学法律体系, 实现出国留学政策的制度化和技术化, 并充分发挥市场在出国留学工作中的作用 。

　　[ 关键词] 中国;出国留学;政策;立法

　　改革开放三十年来, 虽然出国和回国留学人员数量大幅增长 ,但反映出国和回国留学的一些质量性数据却停滞不前甚至有所下降 。在涉及出国留学相关问题的研究中 ,讨论出国留学社会现象的多 ,探讨出国留学政策的少 ;归纳出国留学工作取得成绩的多, 研究存在问题的少 。即便在研究出国留学工作存在问题的少量论文中, 从公共政策 、服务贸易角度切入的多 ,从法律角度 、制度保障角度切入的少。本文拟以出国留学政策三十年来的历史发展为基础, 通过停滞不前甚至呈下降态势的一些出国留学质量性数据 ,分析出国留学政策存在的问题, 探究完善出国留学的政策和法律制度,寻求推动出国留学工作取得更好成绩的可能方法。

　　一 、三十年来中国出国留学政策的历史发展出国留学政策对出国留学事业的发展起着至关重要的作用 。下面以出国留学管理文件颁布时间的先后为线索 ,分类梳理 1978 年以来中国出国留学政策的历史发展进程 ,以客观认识我国的留学政策在出国留学事业发展中所起的作用,为深入分析我国出国留学政策的法律问题奠定基础。

　　(一)出国留学管理 1978 年 7 月 11 日 ,教育部①向中央提交了《关于加大选派留学生的数量的报告》 。1986 年 ,国家教育委员会发布《关于出国留学人员工作的若干暂行规定》 ,提出“出国留学工作的方针是 :按需派遣 ,保证质量 ,学用一致 ,加强对出国留学人员的管理和教育, 努力创造条件使留学人员回国能学以致用,在社会主义现代化建设中发挥积极作用” 。该规定是中国第一个全面、系统 、公开发表的出国留学管理文件 。1993 年, 中共十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》确立了至今仍指导出国留学工作的“支持留学 ,鼓励回国 ,来去自由”方针。 1999 年, 教育部《面向 21 世纪教育振兴行动计划》启动 ,将留学工作作为加强国际学术交流、提高高校教学质量和科研水平的有效途径 。

　　2000 年 ,中共十五届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》指出 ,要采取多种措施吸引和聘用海外高层次人才,鼓励留学人员回国工作或以适当方式为祖国服务。 2003 年 ,人事部提出了“拓宽留学渠道,吸引人才回国 ,支持创新创业, 鼓励为国服务”的留学工作新要求。 2006 年 ,国务院《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006 —2020 年)》指出 ,要加大吸引留学和海外高层次人才工作力度 ,制定和实施吸引优秀留学人才回国工作和为国服务计划 ,重点吸引高层次人才和紧缺人才。

　　(二)公派出国留学

　　1981 年 ,国务院批准了教育部等六部门《关于出国留学人员管理工作会议情况的报告》 ,提出了“突出重点,统筹兼顾, 在保证质量的前提下争取多派一些 ,并在最近几年内保持派出数量相对稳定”的公派方针 。1986 年,国家教委指出:出国留学工作要做到“按需派遣 , 保证质量 ,学用一致 , 学成及时回国, 为祖国建设做贡献” , 并明确出国留学工作是“我国对外开放政策的组成部分” ,是 “必须长期坚持”的政策。同年 ,国家教委发布《关于出国留学人员工作的若干暂行规定》 ,确定公派出国留学包括国家公派和单位公派两类形式。 1996 年, 国家留学基金管理委员会成立, 对国家公派出国留学实行“个人申请、专家评审、平等竞争 、择优录取 、签约派出 、违约赔偿”的新办法 。改革后的公派留学效益明显提高。

　　2003 年 ,教育部制定了“扩大规模 、提高层次 、保证重点、增强效益”的国家公派留学工作思路 , 并作出两项重要调整 :一是确定重点支持的七大领域 ;二是设立“高级研究学者” , 并将传统的“普通访问学者”和“高级访问学者”合并为“访问学者” 。 2005 年 ,教育部提出“选拔国内一流的学生 , 派到(海外)一流的大学和学科专业 ,师从一流的导师” , 坚持国家公派出国留学主要是培养国家急需人才的目标和原则 。2007 年, 教育部、财政部联合发布《国家公派出国留学研究生管理规定(试行)》 ,设立“国家建设高水平大学公派研究生项目” ,国家公派留学重点资助对象开始从进修生向学生倾斜。

　　(三)自费出国留学

　　1981 年 ,国务院批转了教育部等七部门《关于自费出国留学的请示》 ,并指出 ,自费出国留学是我国留学工作的组成部分 ,自费留学是培养人才的一条渠道 。对自费留学人员和公费留学人员在政治上应一视同仁。 1982 年 ,为加强对自费留学的引导, 国务院批转教育部等四部门《关于自费出国留学的规定》 。1984 年,国务院发布《关于自费出国留学的暂行规定》 , 要求“各级政府和基层单位应支持和关心自费出国留学人员 ,鼓励他们早日学成回国” ,同时确立了自费出国留学须经审批的制度 。1986 年, 国务院批转的国家教委《关于出国留学人员工作的若干暂行规定》第六部分重申了自费出国留学须经审批的制度。

　　1990 年 ,国家教委实施《关于具有大学和大学以上学历人员自费出国的补充规定》 , 强调大学以上学历人员须在完成服务期后方能申请办理自费出国手续,对具有大专以上学历的自费出国留学人员进行资格审核并收取高等教育培养费。 2003 年, 教育部发出了《关于简化大专以上学历人员自费出国留学审批手续的通知》 ,不再向申请自费出国留学的高等学校在校生以及具有大专以上学历但尚未完成服务期年限的各类人员收取高等教育培养费,不再对上述人员进行自费出国留学资格审核工作, 不再要求上述人员向各地出入境管理机关提交《自费出国留学资格审核证明信》 。同年 ,教育部设立了“国家优秀自费留学生奖学金” 。

　　(四)自费出国留学中介

　　1987 年 ,国家教委公布《关于国内外组织和个人不得擅自在我国招收自费出国留学人员的通知》 , 《通知》第 4 条规定, 没有国家教委的许可, 任何机构和个人不能为外国教育机构发布招生广告。 1999 年 ,教育部等三部门联合发布《自费出国留学中介服务管理规定》及其《实施细则》 ,并在随后成立专门的监管机构 ,对与自费留学密切相关的机构和活动进行监管 。 2002 年, 教育部颁布《关于进一步规范自费出国留学中介活动秩序的通知》 , 清理非法经营留学代理业务的中介机构 。截至 2003 年,中国已有 270 家经认证的自费留学中介机构, 共约 1 万名员工, 其中近 70 %的自费出国人员通过留学中介机构办理出国留学[ 1] 。

　　(五)出国留学人员回国

　　1981 年 ,教育部发出《做好留学回国工作的通知》 ,要求国内派出单位配合使领馆做好教育工作,规定进修人员必须按期回国 ,对回国人员统一分配工作。 1988 年, 国家教委贯彻“人才流动 、合理竞争、双向选择”的原则, 允许留学人员应聘各种所有制形式的单位或到国际组织任职 。 1989 年,中国留学服务中心成立, 为出国留学人员提供各种服务 , 特别是双向选择和回国投资服务 。 1992 年 ,邓小平指出, 所有出国学习的人, 希望他们都回来 。不管他们过去政治态度如何 , 回来就妥善安排工作。同年 ,国务委员李铁映提出“支持留学 ,鼓励回国 ,来去自由”的出国留学工作方针 。 1993 年 ,该方针被写入中共十四届三中全会报告。 1997 年 ,“鼓励留学人员回国工作或以适当方式为祖国服务”被写入中共十五大报告,吸引留学人员“回国工作”和“为国服务”并举的工作思路从此确立 。

　　2000 年 ,人事部下发《关于鼓励海外高层次留学人才回国的意见》 , 对高层次留学人才回国任职条件以及住房 、子女入学等方面作出了突破性规定。 2001 年 ,人事部等五部门联合发布《关于鼓励海外留学人员以多种形式为国服务的若干意见》 ,强调“在鼓励海外留学人员回国工作的同时,吸引他们以多种形式为国服务” 。同年 ,人事部下发了《留学人员创业园管理办法》 。2002 年, 中共中央办公厅和国务院办公厅印发《2002 —2005 年全国人才队伍建设规划纲要》 , “海外和留学人才的吸引与使用”被纳入其中 ,并强调要“按照充分信任、放手使用的原则, 抓紧研究制定选拔优秀留学回国人员担任领导职务的具体办法” 。教育部的“霍英东青年教师基金和教师奖”(1994 年)、人事部的“百千万人才工程”(1995 年)等举措均旨在积极鼓励海外学者回国工作 。2003 年,国务院办公厅转发人事部等 12 个部委联合发布的《留学人员回国服务工作部际联席会议制度》 ,要求加强各有关部门的协调配合。 2007 年 ,人事部等 16 个部委发布《关于建立海外高层次留学人才回国工作绿色通道的意见》 ,提出“海外高层次留学人才回国工作不受用人单位编制 、增人指标 、工资总额和出国前户籍所在地限制” 。同年 ,教育部发布《关于进一步加强引进海外优秀留学人才工作的若干意见》 ,提出“建立海外留学人才回国工作快速通道, 切实解决海外优秀留学人才回国创业的后顾之忧” 。

　　二 、出国留学人员数量变化反映的成就和问题

　　“三十年来 ,出国留学事业成就显著 。” [ 2] 一个全方位 、多层次、宽领域的教育对外开放格局已经基本形成 。但仔细分析增长的出国留学人员数量变化 ,却发现与出国留学事业有关的一些质量性数据呈现停滞甚至下降态势。

　　三 、出国留学政策的法律思考

　　出国留学人员数量变化反映出出国留学政策存在着一些问题 。从法律角度来看 ,出国留学政策的指导思想、主管部门 、立法技术 、法学基础 、政策层次 、制度性建设 、政策实施、政策公开等方面都存在着不足, 主要表现在以下几个方面:

　　(一)以批示和讲话而不是法治推动出国留学工作

　　前教育部留学生司司长何晋秋认为 :“2008 年中央领导对国外人员有关情况做了大量批示 ,这必将推动出国留学工作向正常方向发展 。” ①无疑 ,中央领导人的批示和讲话对推动出国留学工作起着重要作用, 但根据《中华人民共和国宪法》(2004 年修订)第 5 条“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家。国家维护社会主义法制的统一和尊严”的规定 ,以及国务院在 2005 年《全面推进依法行政实施纲要》中提出的建设法治政府和推进依法行政的要求, 出国留学工作应该主要通过法治来推动 。所以, 中央领导人关于出国留学工作的批示和讲话需要通过法制来体现,通过法治来贯彻落实。否则就会影响政府部门完善出国留学法律制度的积极性和迫切性, 以及现有出国留学管理文件的权威性。

　　(二)出国留学工作的主管部门不甚明确

　　1987 年 ,中央确定由国家教委统一管理全国出国留学工作。但是,人事部、财政部 、外交部 、国家计委、国家发改委等 17 个部委都曾单独或参与联合发布出国留学方面的政策 。没有这些部委的配合 ,教育部发布的出国留学政策(如 2007 年《教育部关于进一步加强引进海外优秀留学人才工作的若干意见》)很难实施。此间还出现了人事部而非教育部牵头与其他部门联合发布出国留学政策的情况,例如 2007 年《关于建立海外高层次留学人才回国工作绿色通道的意见》 。由于教育部与其他部委同级,只能协调有关部委为海外留学人员回国工作或为国服务提供出入境和在华长期居留便利 ,简化审批手续 ,提高服务质量 。而这实际上造成了教育部只是出国留学工作的管理部门之一而不是唯一主管部门的现象, 这不利于有效管理出国留学工作。 2003 年, 国务院建立了留学人员回国服务工作部际联席会议制度。联席会议制度增加了各部门之间沟通协商的固定渠道, 但未能从根本上解决出国留学政策政出多门和权威性不够等的问题。

　　(三)出国留学管理文件技术性不强,层次低且混乱

　　出国留学政策的立法技术亟待提高 ,内容不明确、语言非法律化等问题普遍存在 。按照中共十七大报告的精神 ,出国留学工作应着力解决制约出国留学工作发展的突出矛盾和问题,着力解决留学人员最关心、最直接、最现实的利益问题,但有关“突出矛盾和问题” 、“最关心 、最直接、最现实的利益问题”的技术性阐述鲜有问世 。在海归人员特别是人文社会科学领域的海归人员的职称评定 、职务晋升中,如何认定或评价其在国外发表的论文 、著作,需要更多技术性强的管理文件 。另外,目前相关出国留学政策文件中经常使用非法律语言 ,也在一定程度上冲淡了政策的法律含义,并不适当地扩大了执行人员的自由裁量权 。推荐阅读：留学英文论文准备经验技巧

　　四 、解决出国留学政策立法问题的可能方法

　　(一)加大出国留学工作的法学研究

　　(二)建立以《国际教育法》为核心的出国留学法律体系

　　(三)制定出国留学法律文件要注重制度化 、技术化以及法律语言

　　(四)发挥市场作用

　　(五)公开出国留学管理文件和相关科研成果

　　(六)规划出国留学管理改革

　　[ 参 考 文 献]

　　[ 1 ] 曹国兴、姜乃强、汪瑞林:《留学服务要让消费者满意:关于自费留学中介与市场管理的对话》 , 《中国教育报》2003 年 9 月 17 日, 第 5 版。[ Cao Guox ing , Jiang Naiqiang & Wang Ruilin,″Study Abro ad Se rvice Must Satisfy Clients:The Dialo gue betw een Self-financed Study Abr oad Intermedia ry Agency w ith Market Management ,″China E ducation Dai ly , 2003-09-17, p.5.]

　　[ 2 ] 徐妍:《教育对外开放 30 年成就显著》 , 《神州学人》 2008 年第 11 期, 第 13-14 页。[ Xu Yan,″The Great Achievements Resulted from Refo rm and Opening Policy in Educatio n ov er La st Three Decades,″China S cholars Abroad , No.11(2008), pp.13-14.]

　　[ 3 ] 孟禛:《留学潮涌:30 年留学规模扩大 168 倍》 , 《人民日报(海外版)》 2008 年 10 月 31 日, 第 6 版。[ Meng Zhen ,″Study Abroad :The Size of Chinese Study Abroad Expanded 168 Time s ov er Last Three Decades,″ Peop les Daily (Overseas Edition), 2008-10-31 , p .6 .]

　　[ 4 ] 唐伟杰:《中国留学生仅四分之一回国效力 人数上升比率低》 , 《华声报》 2006 年 3 月 17 日, 第 6 版。[ Tang Weijie , ″One Quarter Chinese Study Abroad S tudents Return to China:The Returnee Is I ncreasing and Retur ned Rate Is Low ,″Huasheng Dai ly , 2006-03-17 , p.6.]

　　[ 5 ] 刘大家:《教育部官员在汉检讨对自费留学生关心不够》 , 《楚天金报》 2008 年 11 月 14 日, 第 21 版。[ Liu Dajia ,″Ministry of Education Office r Thinks in Wuhan that the Conce rn o n Self-financed Study Abro ad Students Is No t Eno ug h ,″Chutianjin Dai ly , 2008-11-14, p.21 .]

　　[ 6 ] 王晖余、李楠:《写在公派留学 30 年》 ,《人民日报(海外版)》 2008 年 3 月 27 日, 第 6 版。[ Wang Huiy u & Li Nan ,″The 30 Years o f State-financed Study Abroad,″Peoples Daily (Overseas Edition), 2008-12-02, p.6 .]

　　[ 7 ] 江丽萍、王春丽:《国家优秀自费留学生奖学金新变化》 ,《人民日报(海外版)》 2007 年 9 月 29 日, 第 6 版。 [ Jiang Liping & Wang Chunli,″The Chang es of Natio nal Outstanding Self-financed Study Abroad Students Scho la rship,″Peop les Dai ly (Overseas Edition), 2007-09-29 , p .6 .]

　　[ 8 ] 张冬冬:《中国出国留学人员和来华留学生均突破 120 万人》 , 2008 年 10 月 7 日, http:// ww w .chinanew s . com .cn/ edu/Ko ng/ new s/2008/ 10-07/1403669.shtml , 2009 年 4 月 17 日。[ Zhang Do ng do ng , ″Chinese Study Abr oad Students and Foreign Students in China Break throug h 1.2 Million ,″2008-10-07, http :/ / w ww .chinanew s .com .cn/ edu/Kong/ news/2008/ 10-07/ 1403669.shtm l, 2009-04-17.]

　　[ 9 ] Li Cheng ,″The S tatus and Characteristics o f Foreign-Educated Returnees in the Chine se Leadership ,″China Leadership Monitor, No.16(2005), p.4.

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