县域初中教育资源配置绩效评价研究

　　摘要：现有的研究由于没有剔除地区间生均教育成本的差异，不能客观反映地区间教育资源配置效率的真实水平。拟从地区间生均初中教育成本差异的视角，构建生均教育投入指数，基于各种生均教育投入指数与教育资源配置的效率存在负相关的关系，采用投入导向型的ＤＥＡ模型，研究在培养既定学生数量下，初中教育资源投入是否有效、是否存在投入拥挤及拥挤程度如何等问题。从资源配置结构方面分析其成因，有些地区初中教育资源配置结构不够优化，有些地区人力、财力、物力资源配置上绩效不高。提出分类建立初中教育资源配置的激励和约束机制。

　　关键词：地区间；初中教育；资源配置；绩效评价；生均教育成本差异

　　２０１８年中共中央、国务院发布了《关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔２０１８〕３４号），力争用３～５年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，而其中的绩效评价环节是预算绩效管理的重点和难点。国内学者做了很多关于地区间义务教育绩效评价的研究，但大部分研究没有考虑到地区间生均教育支出成本差异，有一部分学者虽然考虑了生均教育成本对教育支出绩效的影响［１］（Ｐ１７８～１８５）［２］（Ｐ９９～１０８），但是由于实证研究中没有剔除地区间生均教育成本的差异，导致评价结果显示生均教育成本高的地区效率低，因此并不能客观反映地区间教育资源配置效率的真实水平，导致绩效评价的结果有失公平。本文拟从县域间初中生均教育成本差异的视角，根据２０１８年河北省教育厅教育经费统计和《河北经济年鉴（２０１９）》的数据，研究河北省１２１个县域间初中教育资源配置效率问题，并运用绩效评价的结果分析绩效差异产生的原因，进而提出对策建议。

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　　一、研究方法与指标选择

　　（一）研究方法

　　数据包络分析法（ＤａｔａＥｎｖｅｌｏｐｍｅｎｔＡｎａｌｙ－ｓｉｓ，ＤＥＡ）可以通过对比“产出”和“投入”数据得出资源配置绩效的高低，并指出支出绩效不高的原因和程度，特别适合用于具有相同产出和相同投入类型的地区进行评价，而且能比较多投入、多产出的复杂系统。在绩效评价过程中，ＤＥＡ能够计算各种投入和产出的权重，不需要研究者事前对各项投入与产出进行主观赋权，具有很强的客观性。本文拟采用ＤＥＡ方法对河北省县域间初中教育资源配置的效率进行评价。

　　（二）指标选择

　　１．初中教育投入指标

　　初中教育的投入包括人力投入、财力投入和物力等各类资源的投入。

　　（１）人力资源投入指标《关于统一城乡初中教职工编制标准的通知》（中央编办发［２０１４］７２号）规定：“考虑实际需求，对农村边远地区适当倾斜。”《河北省义务教育学校办学基本标准（试行）》（冀教基［２０１１］３２号）规定：“初中以相对集中、方便学生就学为原则，初级中学可以建设部分寄宿制学校。”这两个文件要求在教职工配备上对学生密度低的地区有所倾斜。为了消除地区间人力资源投入成本上的差异，引入生师比指数，即某地区生师比指数＝该地区实际生师比／该地区标准生师比＝实际教职工数／标准教职工数。

　　（２）财力资源投入指标因为基本建设支出的规模不大，而且每年在地区间的变动较大，本文剔除难以进行回归分析的基本建设支出。主要分析每年连续投入的部分，主要包括人员经费和公用经费。基于地区间生均教育成本差异的考虑，引入生均经费指数，即生均经费指数＝生均教育经费／生均教育成本。

　　２．初中教育产出指标

　　鉴于学生质量的数据难以获得，本文暂假设培养的学生的质量是同质的，以在校学生数作为初中教育的产出。

　　二、绩效评价结果分析

　　已有的研究多采用人力、财力、物力等总投入和在校生数（总产出）的规模报酬可变的ＶＲＳ模型［５］（Ｐ５３～５８），我们认为值得推敲，因为一个地区的学生规模不是仅仅集中在一个学校，而是分散在若干个学校学生数的总和。本文采用投入导向型的ＤＥＡ模型，研究在培养既定学生数量下，初中教育资源投入是否有效、是否存在投入拥挤及拥挤程度如何等问题。［６］（Ｐ３２～３９）由于本文投入指标都是各种生均投入指数，所以产出的学生数都是１，因为在测算地区间生均教育成本差异时已经考虑了规模经济因素，在测算地区间教育支出的效率时采用规模报酬不变的ＣＲＳ模型。因此从评价结果上看，绩效得分与生均投入指数呈负相关，说明我们的计算结果是科学合理的。例如绩效排名前十的县（市）各种生均投入指数的平均排名在河北省第９０位（见表２）。反之，绩效排名倒数前十的县（市）的各种生均投入指数的平均排名在河北省第２３位（见表３）。

　　一个有效的绩效评价体系，绩效评价的结果应该符合正态分布，统计上俗称“中间大、两头小”的分布规律。如果我们的绩效评价结果达不到正态分布的预期，绩效评价的结果集中在某个分数段，很难分出绩效优劣，就会暴露出该绩效考核体系的弊端。从县（市）绩效得分分布看，７１．０８％的县（市）初中教育支出的绩效得分在０．７～１．０之间，大体上呈正态分布的态势，说明绩效评价是科学合理的。（见表４）

　　三、分类建立县域初中教育资源配置的激励和约束机制

　　在绩效评价的基础上，分析绩效高低的原因，运用好绩效评价的结果，分类建立初中教育资源配置的激励和约束机制。（如图１所示）

　　（一）对绩效较低地区的激励和约束机制一是上级财政部门对绩效低的地区要给予适当约束，要根据其绩效较低的原因，上级财政部门在下一年度要适当减少绩效低的地区财政转移支付规模。

　　二是上级政府（包括财政和教育部门）要建立教育资源的调剂机制。针对县域间的教育资源的冗余和缺口有必要建立县域间教育资源调剂机制，实现区域内教育均等化。根据绩效评价的结果看，有些县（市）教育资源存在不足，而有些县（市）教育资源存在冗余，省级和设区市政府有必要对区域内的人力、物力资源等可流动的资源进行统筹安排和合理配置，以实现县域间教育资源配置的均衡化。例如，在师资配置方面，由于目前实行的是“以县为主”的管理体制，市级政府在县域间调剂编制存在制度障碍，需要研究赋予市级政府调剂管理的权限。例如山东省出台了以县为主、市域调剂、省级统筹的乡村教师补充机制，现有教师编制总量不足的，可在县域事业编制总量内调剂补充；县域内难以调剂的，由市级政府在事业编制总量内调剂解决。

　　（二）对绩效较高地区的激励和约束机制

　　一是对绩效较高的地区要给予适当奖励，现行的财政转移支付政策过分强调公平，忽视了效率，主要解决区域发展不平衡，而对财政支出绩效高的地区奖励少，对自身投入努力程度高、对工作干得好的地区奖励少。［１０］二是要看县域在办学上是否存在拥挤效应？依据基本办学条件，需要进一步研究是否存在拥挤效应，例如：在教师配备方面，有６１个县（市）的师生比不足１∶１３．５，低于基本办学标准，围场县、大名县、平泉市、盐山县、张北县、黄骅市、元氏县等７个县（市）师生比在１∶１８以下，这些地区是否存在大班额的问题？尤其是学生密度低的围场县、平泉市、张北县（学生密度低在河北省排１００位以后，属于地广人稀的地区）等三县（市）的师生比在１∶１８以下，这些地区的寄宿制学校按理来说需要更多的教师；在校舍配置方面，枣强县、博野县、临漳县、成安县、雄县、海兴县等６个县都低于８平米。需要进一步分析这些地区是否存在拥挤效应和教育投入不足的问题，教育投入不足是自身财政能力不够还是动力（投入努力程度）不足？省级财政有必要合理地测算出县级政府初中教育经费的标准需求和供给能力，并最终估计出县级政府初中教育经费的缺口，针对财政能力不足的县（市），上级财政部门在下一年的财政转移支付安排上要加大力度，针对投入努力程度（动力）不够的县（市），上级政府要加大问责的力度［１１］（Ｐ１～６），督促下级财政部门在下一年的预算安排上要加大相关项目支出的下级财政部门力度。

　　本研究尚存在以下不足：一是因为本文的实证分析是以在校生人数为产出变量，没有考虑到教育质量的问题。二是由于统计数据的限制，本文研究中走读生和寄宿生是放在一起研究的，一般来说寄宿生和走读生的成本有一定的差异，有待以后分开研究。三是生均公用成本只考虑了规模因素，没有考虑不同地区公共服务和公共品的价格因素。生均公用经费成本系数的调整还有一定的主观性，另外，坝上地区由于常年气温低，取暖费用会高，要相应增加公用经费，没有考虑增加这些地区的公用经费，这些地区的排名可能会受到一定影响。四是根据学生密度的高低，对于生均校舍面积的系数调整具有一定的主观性。这些问题有待在以后研究中进一步深化。

　　参考文献：

　　［１］陈岳堂，赵婷婷．义务教育资源配置效率实证研究———以湖南省为例［Ｊ］．湖南社会科学，２０１８，（５）．

　　［２］王华星，段平方．我国义务教育财政资金支出效率研究———基于三阶段ＤＥＡ模型的实证分析［Ｊ］．兰州财经大学学报，２０１７，（１０）．

　　［３］刘亮，胡德仁．地区间农村初中教育投入差异影响因素的分析———以河北省各县为例［Ｊ］．清华大学教育研究，２００９，（３）．

　　［４］伏润民，常斌，缪小林．我国地区间公共事业发展成本差异评价研究［Ｊ］．经济研究，２０１０，（４）

　　胡德仁１，刘亮２，解建立３，朱云飞４

《县域初中教育资源配置绩效评价研究》

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