德国农村建设对我国宅基地置换的启示

　　摘要：我国各地开展的宅基地置换事关我国新农村建设的成败，涉及到农户住宅的拆迁补偿、农村宅基地整理复垦及集中安置区规划建设等问题，德国农村建设中所体现的保护农户利益及古村落历史文化遗产的考虑值得我国借鉴。文章主要运用文献研究及问卷调查等具体研究方法，通过阐述德国在农村建设中“将土地整理与村庄更新有机结合、以完善的法律法规与科学规划为依据、依托公众的有效参与”等经验做法，反思我国宅基地置换中“地方政府片面追求宅基地的节约集约利用、缺乏立法支持与规范、缺少公众有效参与”等不足，进而得到“要在提高农民生活质量和保护古村落的前提下开展宅基地置换、完善立法以规范宅基地置换的开展及保障公众有效参与”等启示。

　　关键词：农村建设；土地整理；村庄更新；宅基地置换

　　一、引言

　　土地整理指人类对土地进行建设及重新配置的过程，是国土资源管理的重要内容，土地整理分为城市土地整理和农村土地整理，由于研究内容所限，文章中“土地整理”专指农村土地整理，指为了有效合理地利用农村土地资源，改善农村环境，针对农村地区的农业用地以及建设用地进行的规划、整理。村庄更新是为了改善农村居民的生产生活环境、缩小城乡差距，对农村居民生产生活的聚居点进行的整治。

　　二、德国农村建设的主要做法

　　在二战结束以后，由于德国城市发展与农村建设的不同步，城乡差距加大，农民纷纷涌入城市，出现了乡镇凋敝而城市人口趋于饱和的瓶颈问题。德国政府为了使农民继续留在农村，安心发展农业，解决大城市人口膨胀下的就业、社会治安、生存环境、生活质量等问题，缓解城乡矛盾，1950年，德国赛德尔基金会开始倡导“城乡等值化”试验（张勇，2011）[3]，秉承这一理念，依托国家和地方政府的大力支持和农民的积极参与，德国的村镇建设成效显著，目前，德国“城乡等值化”发展目标已基本实现。

　　1.土地馨理与村庄更新相结合

　　在“城乡等值化”发展理念的指引下，德国在建设村镇的过程中，始终坚持土地整理与村庄更新相结合、同步协调开展的原则。在德国，土地整理指对农村土地重新进行调整及用途规划，其目的主要包括：一是改善农民的劳动生产条件及生活环境；二是合理开发农村土地资源。通过合并小块土地，促进农业规模化经营和农业技术水平的提高。通过土地置换，将优质土地用于农业生产、劣质土地用于非农建设。一般认为，现代土地整理最初来自于德国在16世纪开展的农村土地合并、农村村庄的迁移以及农村河道改造等工作。第二次世界大战结束后至20世纪70年代中期，土地整理内容侧重于优化农田结构、改善农村基础设施和公共福利、建设农村居民点等，通过改变农村衰败面貌，提高农村吸引力，减缓农民流入城市。20世纪70年代中期以来，为实现城乡统筹发展，村庄更新、保持生态平衡和维护景观环境、完善农业基础设施等成为土地整理的主要内容。对于涉及村镇改造的村庄用地进行整理时，主要做法包括：改善和增设如绿地、街心花园、体育设施、娱乐及庆典活动场所等村内公共设施，修建人行道、步行区等村内交通设施，对闲置的旧房屋进行修缮和利用，保护与塑造农村的自然景观。经过对村庄用地的整理，极大地改善了乡村的生态自然环境和农民的生产条件。德国有“环境保护第一大国”之称，森林覆盖率达33%。在开展土地整理以及村庄更新过程中，首先考虑的问题是自然生态环境的保护，任何项目都要在保证绿地总量平衡的前提下进行开发建设，严厉禁止以牺牲环境为代价去建设某个项目。居民点的布局，有的依山就势，有的伴水构筑，与自然环境高度融合。建筑物的更新改造在遵循传统风格的前提下融入了现代景观元素，新建筑要与传统建筑的排列方式、屋顶形状及高度、墙面色彩等相协调，使建筑物形态多样且富有特色，空间面貌丰富活泼。同时，德国拨付专款用于修缮和保护具有200年以上历史的建筑（方明、刘军，2006）[4]，重视村庄历史脉络的存留和传承，避免了地域文化特色的流失。此外，从1980年开始，德国建筑界与规划界、环保团体、大学科研机构通力合作，进行生态村建设的探索与试验。在这些生态村里，在物质和能源得到节约利用的同时，孕育出自然质朴、优美生态的生活环境，人们在这里过着健康文明而又怡然自得的生活。

　　2.坚持以法律为依据，以科学规划为基础

　　为了使土地整理及村庄更新规范、有序地展开，德国制定了完善的法律和科学的规划。巴伐利亚国王路德维希二世在1886年签署了世界上第一部土地整理法—《巴伐利亚王国土地整理法》。1953年7月，为适应二战后土地利用关系的变化，联邦德国以附津形式颁布了联邦德国的第一部《土地整理法》，后来，根据经济发展的需要，在1976年和1982年又对其进行了两次修订完善。同时，德国在进行村庄建设过程中，能够因地制宜，依法实行科学规划，并够能切实按照规划逐步落实到村庄的建设实践中，德国土地整理和村庄更新的核心法规如表1所示。

　　三、对我国开展宅基地置换的反思

　　德国农村建设的经验做法中所体现的保护与增进农户利益、保护村落历史文化遗产的考虑，以及“城乡等值化”的发展目标值得我国借鉴与参考。对我国开展宅基地置换过程中涉及到农村居民点建设用地整理、农户住宅的拆迁补偿及集中安置区规划建设等问题，都值得我们反思。

　　1.地方政府片面追求名基地的节约集约利用

　　在我国农村宅基地置换实践中，为获取城镇建设用地指标以及增加土地财政收入，促进当地工业化、城镇化的发展，在宅基地整理复垦中，一些地方政府往往关注更多的是整理出的耕地面积，而轻视整理出的耕地质量，在城镇附近，却往往通过征收优质的耕地来增加建设用地，耕地资源在“占优补劣”的情况下，会危及到农业的可持续发展，使我国主要农产品的有效供给难以满足日益增长的刚性需求，国家的粮食安全将无法得到保障。此外，节约下来的建设用地指标转化为城镇建设用地后带来了巨大的增值收益，但这些收益也往往没有按照国家要求全部返还农村用于支持农村集体经济发展和农民改善生活条件，在一些地区的宅基地置换中，集中安置区房价远高于旧房补偿价，农民在置换中承担着极大的经济压力，且置换后农民生活成本增加，同时，没有了庭院收入，没有了农业生产辅助用房及农作物晒场等，给农民生产带来极大不便，农民的生活质量没有得到提高。据学者对余姚市姚江花园失地农户调研发现，农民集中居住后，日常生活支出从户均11617元增加到15706元，增幅35.2%。甚至在一些经济发展缓慢、土地级差收益低，即使全部返还农村也无法实现农民生活生产环境改善的地区，地方政府只为获取城市建设用地指标而未经中央政府批准擅自开展宅基地置换。不仅如此，在一些地方的宅基地置换中，一些蕴藏着丰富的历史文化和中国农耕文明、承载着“乡愁”的错落有致、曲径通幽的古村落和田园风光消失了，取而代之的是整齐划一的集中住宅小区。据相关部门的统计数据显示，我国古村落的数量在迅速减少，在2000年到2010年10年间，古村落数量从360万个减少为270万个，现在自然村落只有200万个左右[10]。当然，我国古村落消失的原因是多方面的，但毋庸置疑的是，城镇化背景下的宅基地置换是主要原因之一。

　　2.缺乏立法支持与规范

　　当前，我国缺少有关宅基地置换的专项法律法规，在宅基地置换中，关于农民住宅的拆迁、补偿及农民安置等都是参照征地补偿标准来进行的，但实践中具体的操作执行较为混乱，农民权益、建设用地复垦为耕地的质量难以得到保障、一些古村落及历史古迹遭到损毁。而且关于土地整理与村镇建设的法律法规也极不完善，我国没有关于土地整理的专项法律法规，并且《土地管理法》及相关实施条例对于土地整理的规定都是原则性的。此外，长期以来，我国土地整理的内容侧重于农田开发整理，相关法律法规仍然缺少开展村庄更新的专项制度设计。2008年1月1日颁布实施的《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）对于农村规划的编制、审批缺乏具体的制度设计。另外，1993年6月份建设部颁布的《村庄和集镇规划建设管理条例》对于农村规划的编制、审批、实施等也只是做了原则性的规定，针对村镇内的文物古迹、风景区等维护的规定也仅是概括性的。并且，这些管理条例的很多条款已经与《城乡规划法》以及实际状况不相适宜，因此亟待修改完善。

　　四、德国农村建设对我国的启示

　　德国农村建设的“城乡等值化”理念，对我国宅基地置换有着一定的启示和借鉴作用，具体为：

　　1.在提高农民生活质量和保护古村落的前提下开展宅基地置换

　　二战后，德国经济迅速发展，城乡差距扩大，为提高农村吸引力，减缓农民涌入城市，土地整理和村庄更新秉承“城乡等值化”的理念，突出“改善农村基础设施和公共福利、维护和恢复生态平衡、保护景观环境和古建筑、建设农村居民点”等内容。我国应借鉴德国的做法，在宅基地置换过程中，地方政府要从增加农民财产性收入、统筹城乡发展的角度出发，农村宅基地置换整理要与改善农民生产生活环境协调推进。宅基地的节约集约利用应以改善农民生产生活条件、保护古村落农耕文明及自然景观为前提，不具备开展宅基地置换条件的经济发展落后的地区绝不允许擅自开展宅基地置换，以避免农民生活水平的下降。坚决杜绝对承载着悠久历史文化的古村落进行毁灭性的拆迁，对一些村落中遗留的“一座祠堂，一座戏台，两三座历史民居”等历史文物要采用“易地重建”的方式加以集中保护与展示。并且只有在节约的农村居民点建设用地复垦为耕地的质量达到国土资源行政主管部门及有关行业管理部门的验收标准后，才允许将新增建设用地指标转移到城镇，以确保我国耕地质量和粮食安全。

　　2.建立与完誉相关立法以规范宅基地置换的开展

　　为在土地整理和村庄更新中，协调好国家、土地所有者和土地使用者等利益群体的利益关系，规范土地整理和村庄更新的内容和程序，使土地整理和村庄更新在严格的科学规划的控制之下进行，德国构建了完备的法律法规体系。针对当前我国宅基地置换相关法律法规及村庄规划体系不健全的现状，为使宅基地置换在法律法规的规范下、在科学的规划下有序地开展，我国应尽快出台有关宅基地置换的专项法律或条例，并应制定专门的《土地整理法》，其中重点要设计关于农村集体建设用地整理的内容。另外，要加快确立《城乡规划法》在城乡统筹建设中的法律主体地位，同时，抓紧出台村庄规划技术标准与规范，修订完善《村庄和集镇规划建设管理条例》，构建完善的宅基地置换、土地整理和村庄规划建设的法律法规体系。

　　【参考文献】

　　[1]冯双生，张桂文.宅基地置换中农民权益受损问题及对策研究[J].农业经济问题，2013(12)：33.

　　[2]中国农村宅基地闲置量大，整治潜力超亿亩[EB/OL].，2012-03-26.

　　[3]张勇.城乡等值化是城市化发展的有效途径[N].中国经济导报，2011-04-09.

　　[4]方明，刘军.国外村镇建设借鉴[M].北京：中国社会出版社，2006：9-11，18.

　　[5]易鑫.德国的乡村规划及其法规建设[J].国际城市规划，2010(4)：13.

　　[6]覃永晖，吴晓等.他山之石可以攻玉——德国农村建设对环洞庭湖区的启示[J].农业考古，2008(3)：122

《德国农村建设对我国宅基地置换的启示》

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