中国农业补贴反补贴法律制度的问题、挑战与完善

　　摘要：中国现有农业补贴反补贴立法存在缺乏农业基本法对补贴的明确支持、与WTO农业补贴规则的衔接不够、缺乏农业补贴具体实施制度支撑、农业反补贴立法缺位等问题。同时，随着农产品市场的开放，又面临着增强农业基础性地位、重新确定补贴目标与补贴动机、应对进口农产品补贴等现实挑战。中国农业补點与反补贴法律制度必须充实农业生产经营（服务）主体、明确农业补贴范围、突出农业补贴重点、强化农业反补點、完善重要配套制度，以促进农业可持续发展和保障农业安全。

　　关键词：农业补贴；农业反补贴；法律制度

　　农业补贴是国家对农业采取的一种支持和帮扶。政府的趋利性，决定了政府在代表国家对国际贸易活动进行控制的过程中，具有单方面过度采取贸易干预政策的经济动机。通过对农业的大量补贴，可以降低农产品的生产成本，提高本国农产品的市场竞争力，分享更多的农产品市场份额，以赚取巨额的贸易利益。如果缺乏有效的国际规则和纪律，那么各国政府的趋利性很可能会使其对农业的补贴大大超出农业支持和保护的必要范围，从而获取国际农产品贸易中的竞争优势。由于农业发达国家具有强大的经济实力补贴农业，农业欠发达国家也将被迫关上农产品市场的大门。同时，农业反补贴措施也可能会被农产品进口国滥用，成为一种非关税贸易壁垒。因此，必须将农业补贴与反补贴纳入法律规制。

　　一、中国农业补贴反补贴立法的现状与问题

　　（一）中国农业补贴反朴贴的立法现秋

　　1，中国农业补贴的立法现状

　　中国在1993年7月2日通过了《中华人民共和国农业法》（以下简称《农业法》），作为中国农业的基本法，是其他农业立法的基础，具有指导、约束功能。2002年12月8日，人大常委会通过《农业法》修订法案。中国的农业补贴立法主要是闹绕该法构建起来的，也包括了其他支农护农法律政策。《农业法》中支持与保护农业的内容，主要有：国家建立和完善农业支持体系，采取财政投入、税收优惠、金融支持等措施，从资金投入、科研与技术推广、教育培训、农业生产资料供应、市场信息、质量标准，检验检疫、社会化服务以及灾害救助等方面扶持农民和农业生产经营组织发展农业生产，提高农民的收入水平；国家鼓励发展农产品进出口贸易，加强国际市场研究、提供信息和营销服务等措施，促进夜产品出口，建立农产品进口预警制度；农民和农业生产经常组织可以依法成立各种农产品行业协会发挥协调作用，提出农产品贸易教济措施的申请，维护成员和行业的利益。其他农业补贴政策主要体现在4个文件中：《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》《中共中央国务院关于促进农民增收若干意见》、《中共中央国务院关于建设社会主义新农村者干问题的意见》、《农业机械测置补贴资金使用管理办法（试行）》。

　　2，中国农业反补贴的立法现状

　　2004年4月6日经第十届全国人大常委会第八次会议修订通过《中华人民共和国对外贸易法》第43条规定：“进口的产品直接或者间接地接受出口国家或者地区给子的任何形式的专向性补贴，对已经建立的国内产业造成实质损害威胁，或者对建立国内产业造成实质阻碍的，国家可以采取反补贴措雄，消除或者减轻这种损害或者损害的威胁或者阻碍。”这是中国最高立法机关立法中对反补贴内容最新的规定。2004年3月31日，国务院发布了《关于修改<中华人民共和国反补贴条例>的决定》，对2002年《反补贴条例》进行了部分修改，修改决定自2004年6月1日起施行。《反补贴条例》对补贴与损害的确定及其关系、反补贴调查、反补贴措施、反补贴税和承诺的期限与复审等方面进行了较为详细的规定。

　　（二）中国农业补贴反补贴立法的内在缺陷

　　1，缺乏农业基本法对补贴的明确支持作为规范与农业生产经营相关的社会行为的基本法，《农业法》应该在内容和结构上对国家支持农业发展的产业政策做出全面而具体的制度安排。

　　然而，现行的《农业法》从指导原则、体例结构、具体规范设计上都未能对补贴予以明确支持，主要表现在：未对农业补贴做出任何规定，缺乏农业支持财政投入的具体规定，对“农业总投入、农业基础设施建设、小型农田水利、农用工业等”法律用讲的确切含义未予以明确，对国家引导、支持社会主体投入农业的措施规定不具体，未明确參与农村金融的各类具体的公私法主体，未规定具体的金融类型及其各自的业务运作规则及国家支持、监管的措施，对国家扶持农业保险的操作性制度未予以规定等。

　　2．与WTO农业补贴规则的衔接不够与WTO规则相比，中围现有的农业补贴政策主要存在2大问题：(1)“绿箱”补贴中国只实行了6项，还有多项耒实施。已实行的6项“绿箱”政策中，涉及农业补贴的政策主要有20项。一般政府服务主要涉及9项；粮食安全公共储备4项；国内粮食援助l项；自然灾害救济支付3项；环境计划下的支付2项；地区援助计划下的支付1项…70。未实施的“绿箱”补贴主要涉及公平性的农业补贴政策，如与生产不挂钩的收入补贴、收入保险计划、农业生产者退休或专业补贴、农业资源储备补贴、农业结构调整投资补贴等。(2)“黄箱”补贴以价格补贴为主，且利用不充分。“黄箱”补贴主要包括2部分：一是价格支持措施，即粮棉定价收购及保护价收购；二是农业生产资料价差补贴。2项合计，中国“黄箱”补贴还有很大的利用空间。另一方面，在“黄箱”补贴中，中国农业补贴主要用于降低农用生产资料价格、支农服务的收费标准以及农产品购销环节，这类补贴占财政对农业补贴的比重较大。

　　二、中国农业补贴反补贴立法面临的现实挑战根据入世承诺书，中国完全取消农产品出口补贴。随着WTO新一轮谈判的展开，可以预见的是，中国农产品市场将会进一步开放，外国农产品将会大量涌入，农产品市场竞争将进一步加剧，中国农业补贴反补贴立法将面临严峻的挑战。

　　（一）农业弱质性更加明显

　　中国农业发展面临着资源约束、基础设施落后、装备水平低、科技发展滞缓、组织化程度低、农产品市场不健全、农产品生产经营人员素质低等制约因素。在市场经济条件下，由于中国农业的现实基础、农业本身的特点和发展中诸因素的制约，导致农业比较利益低下，而农业比较利益低下又进一步导致农业投入不足，农业资源流失，从而影响了农业发展。加入WTO之后，中国农业面临更激烈的国际竞争，与主要发达国家的农业相比，中国农业的弱质性更明显，要摆脱中国农业在国际竞争中的被动地位，需要充分利用补贴政策，发挥其在农业发展中举足轻重的作用。

　　（二）农业重要性更加突出

　　加入世贸组织之后，农业在中国国民经济中的基础地位仍然存在并将继续发挥作用。中国国民经济的持续、快速、健康发展，依然有赖于农业这一基础产业的强有力支持。同时，中国是13亿人口的大国，人均耕地0.08公顷，虽然粮食供应基本实现了自给自足，但粮食生产的进一步发展面临着环境和资源的挑战。为了确保粮食生产能满足日益增长的人口和经济发展的需要，仅靠农业自身发展和市场规律调控是不够的，必须加大政府的补贴力度。近段时间国际粮食价格飞涨，以粮食安全为核心内容的农业安全引起了政府更大的关注，农业在国民经济中的基础地位和重要性日益突出。

　　三、中国农业补贴反补贴法律制度的构建与完善

　　中国现有农业补贴反补贴立法存在的内在缺陷，以及加入WTO后中国农业面临的现实挑战，客观上要求中国农业补贴与反补贴法律制度必须置于

　　“三农"问题背景下，堅持城乡統筹的思路，通过提高农产品质量、增加农民收入以及促进农业可持续发展，最终保障农业安全。

　　（一）克实农业生产经营（服务）

　　主体加快中国农业产业化，走规模经济道路，是实现农业良性循环和快速增长的手段，也是中国农业生产未来发展的目标。因此，必须充实农业生产经营（服务）主体，提高农业组织化和社会化服务水平。要加大对农民专业合作社的扶持力度，支持农业产业化经营和龙头企业发展，密切龙头企业与农民利益联结，提高农民进人市场的组织化程度。进一步健全农业社会化服务体系，广泛开展产前、产中、产后各类服务11。在农业专门经济组织合作立法中，应明确组织形式、法律地位、议事规则、监督管理制度、分配制度，以及与政府、村民自治组织的关系。而行业协会管理法中则应强调行业协会的法律地位，规范行业协会的组织形式、管理方式和管理职能等内容，解决反补贴中的主体资格问题（1"。同时，鼓励家庭农户以多种形式组建农业专业合作组织。

　　（二）明确农业补贴范围

　　对于农业补贴范围，中国对于属于“绿箱政策”的补贴使用了6类，而对剩余的6类没有规定，应对农业补贴进行全面规定，其范围包括：（1）一般服务；（2）食物安全储备补贴；（3）国内粮食补贴；（4）对生产者的直接支付；（5）（与生产）不挂钩的收入补贴；（6）收入保险补贴；（7）自然灾害救济补助；（8）退休与转产补贴；（9）资源停用补贴；（10）农业结构调整补贴：（11）环保补贴；（12）贫困地区补贴。其中第4，5，6，8.9和第10项均为中国现在尚未实施的农业补贴，属新增范围。就补贴方式而言，应将农产品保护价收购改为直接补贴农民。可以考虑，根据主产粮棉产区农民上年度成本调查结果，加上合理利润。

　　参考文献：

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