新型农业经营体系下农地产权结构的法律逻辑

　　新型农业经营体系下农地产权结构的法律逻辑高圣平内容提要：新型农业经营体系的构建以厘清农地产权的结构为前提。在我国实行土地公有制不变的前提下，农地产权的结构以集体土地所有权为基础。在新型农业经营体系中对农地的利用关系在法律上应当表达为物权关系，以达到“稳定农村土地承包关系并保持长久不变”的目标，主流学说所谓土地承包经营权的二元化构造即应破除。经济学界提出的以土地所有权、土地承包权、土地经营权“三权分离”学说为基础构建农地产权的观点，曲解了稳定土地承包关系与土地承包经营权流转之间的关系，不符合他物权设立的基本法理，无法在法律上得以表达，也与下一步农地制度改革的方向相悖。如果农地的流转仅仅具有债法上的效果，或产生移转物权的效果，则方式自由；如果农地的流转具有创设物权的效果，则方式强制。实定法上就农地转让的条件限制缺乏正当性，应予修正。

　　关键词：新型农业经营体系土地承包经营权农地产权农地流转农地转让

　　引言

　　中国共产党十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》以下简称十八届三中全会《决定》），昭示了新一轮土地制度改革，是我国农业生产关系发展到现阶段的必然选择。在依法治国方针的指导下，新一轮土地制度改革涉及现有法律的修改，〔而法律的修改则须有相应的理论支撑。不容忽视的是，在我国土地法制的演进中，法学并没有提供多少智识贡献，往往都是先有实践中自发的探索，政府主管部门再试点铺开，形成党的文件后，再在经济学界和管理学界的主导下启动法律的制定和修改。由此而形成的土地法制，缺失之处着实不少。如何借此次修法的契机，厘清相关法理，并在此基础上，沟通土地制度改革的政治逻辑、经济逻辑和法律逻辑，纠正实践中的一些误解和偏差，无疑是法学界所面临的共同任务。

　　一、新型农业经营体系下土地利用关系的法律表达

　　“创新农业经营主体意味着土地等农业生产要素必须实现流动和重新组合。要使农民无后顾之忧地流转承包土地的经营权，前提条件是，必须切实保障农户对承包土地的合法权利。”由此可见，新型农业经营体系之下，土地利用关系的法权结构为土地承包经营权。在解释上，土地承包经营权是在集体土地所有权之上所设定的权利负担。也就是说，新型农业经营体系是在坚持集体土地所有权之下构建的。这也是新一轮土地制度改革的政治逻辑和经济逻辑：新中国成立以来，社会主义制度成为我们一以贯之的理性选择反映在经济制度上，生产资料的社会主义公有制是我国经济制度的基础。土地属于最重要的生产资料，自然也就采取了公有制，即全民所有制和集体所有制，反映在法权关系上，即为土地的国家所有权和集体所有权。而集体土地所有权的本质，就是农村一定社区的成员集体在对本集体土地不可分割的共同所有的基础上，实现成员个人的利益。

　　二、新型农业经营体系下农地产权的建构

　　以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是改革开放以来形成的、适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制度。“家庭承包制是由包产到户演变而来的地权体制”，〔反映在农地产权结构上，即为集体土地所有权与土地承包经营权的分离，这一经济逻辑经由宪法、农村土地承包法和物权法等，得以转译为法律逻辑，为农业基本经营制度的稳定提供了有力的保障。土地承包经营权是“长期稳定的”土地利用关系的法律表达，是在集体土地所有权之上设立的用益物权，一经设立，即成为权利人独立的财产权利。权利人不仅可以向第三人主张其不可侵犯的物上权利（虽然是在他人之物上设立的），甚至可以排斥土地所有人的侵扰和干涉。土地所有权之上一旦设立土地承包经营权这一权利负担，土地所有权人自己行使其权利即受到极大限制，土地承包经营权尽管派生于土地所有权，但为实现其目的和功能，土地承包经营权的效力必须在一定范围内抑制着土地所有权的效力。

　　三、新型农业经营体系下的农地流转

　　农业经营体系的创新并不是对农业双层经营体制的否定，而是在此基础上的完善。在坚持双层经营体制的前提下，适度的规模经营就成为集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系的当然内容，农地的流转也就成为新一轮土地制度改革无法回避的话题。按照产权结构优化的基本原则和路径，在我国实行土地公有制（法权表达即为国家土地所有权和集体土地所有权）的前提下，农地产权结构的优化应当从农地使用权的优化开始，而农地使用权优化的首选方式即为土地承包经营权的流转（农地的流转）。

　　作者高圣平

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