农业供给侧结构性改革的基本内涵与政策建议

　　内容提要当前农业领域的供给侧改革主要包括三方面内容：一是通过土地制度改革形成适应市场经济要求的、生机勃勃的新型农业经营主体，重点是农村土地承包经营权权属落实、农村集体经营性建设用地改革、农村宅基地制度改革和征地制度改革。二是通过结构调整实现农业领域去产能、降成本、补短板，包括农业经营结构调整，要通过改革形成高效率的新型农业经营主体和新型农业社会化服务体系；农业生产结构调整，要树立大粮食和大国土观念，促进粮食作物、经济作物、饲草料三元种植结构协调发展，促进一二三产业融合互动，充分利用国内国际两种资源、两个市场。三是通过粮食价格体制和补贴制度改革，形成具有国际竞争力的粮食产业，理顺粮食价格机制，设计好和粮价脱钩的粮食补贴政策，树立全新的粮食安全观。

　　关键词供给侧结构性改革土地制度改革农业结构调整“三农”问题

　　农业发展路径，促进农业现代化和“四化”同步。根据2016年中央“一号文件”精神，当前，农业供给侧结构性改革最急迫的有三大方面，即通过土地制度改革形成适应市场经济要求的、生机勃勃的新型农业经营主体；通过结构调整实现农业领域去产能、降成本、补短板；通过粮食价格体制和补贴制度改革去库存，形成具有国际竞争力的粮食产业。

　　一、农业供给侧结构性改革的着力点之一：土地制度改革

　　我国农村改革是从土地制度开始的。从20世纪80年代前半期的五个中央“一号文件”，到1993年的《农业法》和中央“11号文件”、1998年党的十五届三中全会、2002年的《农村土地承包法》、2008年的党的十七届三中全会、21世纪以来的中央“一号文件”等，政策逐步深化，构建了相对完整的土地制度框架。具体说来，20世纪80年代的五个“一号文件”构建了农村土地集体所有、农户承包经营的基本制度框架，并被党的十三届八中全会正式表述为“统分结合的双层经营体制”而纳入1993年《宪法》和《农业法》；1993年的中央“11号文件”开启了第二轮土地承包的进程，并通过“增人不增地、减人不减地”推进土地承包经营权的稳定，党的十五届三中全会和《农村土地承包法》分别以中央文件和法律的形式强化了这种稳定性；党的十七届三中全会又以“稳定现有土地承包关系并保持长久不变”继续强化这种稳定性；2014年中央“一号文件”提出“三权分置”促进了农村基本经营制度的动态稳定（见表1，下页）。土地承包经营权的稳定深受农民的欢迎，也是粮食生产持续增产、农民收入持续增加的基础。

　　二、农业供给侧结构性改革的着力点之二：农业结构调整从供给和需求的关系看，农业结构调整是一个动态的过程。

　　（一）农业结构调整存在的主要问题

　　改革开放以来，我国农业结构已经经历两次大的调整，第一次是1985年，中央“一号文件”提出“大力帮助农村调整产业结构”，“支持发展畜牧业、水产养殖业、林业等产业”，其核心是农业内容生产结构的调整。这次调整改变了种植业中过于偏重的粮食结构，畜禽养殖、水产等产业都有了较大的发展，“菜篮子”得到了极大的丰富。第二次是1998年，针对低质量农产品大量积压、高质量农产品供不应求的局面，第二次结构调整开始了。这次调整以国内外市场需求为导向，是“战略性结构调整”。

　　（二）农业结构调整的内容

　　一个国家的农业结构永远是动态的，它要不断适应经济发展和居民生活水平的变化。如前所述，改革开放以来第一次农业结构调整侧重于农业内部，最终的结果是种植业内部粮食作物和经济作物以及种植业、畜牧业、渔业、林业比例的变化；第二次结构调整是战略性调整，即针对国内、国际市场的需求，不断调整农业的供给结构，使农业增产、增效，农民增收。这次中央提出了供给侧结构性改革，表现在农业上，其基本含义是，在新时期，农产品的供给结构必须发生变化，要真正由市场来引导。问题是，谁来推动或者引领这样的变化？还是原来“双层经营”体制下的小规模农户吗？答案是否定的。农业供给侧结构性改革首先必须改变经营结构，在此基础上才谈得上改变产品供给结构，前者是因，后者是果。因此，供给侧改革语境下的农业结构调整包括两方面内容，一是农业经营结构，一是农业生产结构。

　　三、农业供给侧结构性改革的着力点之三：粮食体制改革

　　截至2015年，我国粮食总产量实现了“十二连增”，达到了6214.5亿公斤，打破了“两丰一欠一平”的循环，是新中国成立以来第一次。但就是在这样的形势下，也出现了一些不合理的现象，反映了粮食产业政策背后的深层次矛盾。

　　（一）粮食体制改革存在的问题一是粮食产量、进口量同向增长。如表2所示，2004年以来，我国粮食产量一直处于递增状态，11年总产量增加了1520亿公斤。其中的原因很多，如农机补贴政策促进了农业机械化水平的大幅度提高，进而促进了土地耕作质量的提高（如深松），促进了粮食产量的提高。但最重要的还是粮食保护价格政策，即小麦、稻谷的最低收购价格，玉米的临时收储价格，尤其是最低收购价格，2008年以后每年都有一个较大幅度的递增（2015年除外），这就使得种粮有利可图且收入稳定，加之机械化水平提高带来劳动力成本的大量节约，使得大量由于外出务工导致劳动力不足的农户都选择种植粮食作物。

　　（二）粮食体制改革的方向农业供给侧结构性改革将会使粮食产业瘦身、强体，打造出具有较强国际竞争力的粮食产业，进而提高整个农业的现代化水平。

　　参考文献

　　[1]高强孔祥智：《中国农业结构调整的总体估价与趋势判断》，《改革》2014年第11期，第80～91页

　　[2]钟真孔祥智：《经济新常态下的中国农业政策转型》，《教学与研究》2015年第5期，第5～13页

　　[3]韩长赋：《土地“三权分置”是中国农村改革的又一次重大创新》，《光明日报》2016年1月26日[4]孔祥智：《为农、务农、姓农———从山东实践看供销社改革的出发点和归宿点》，《中国合作经济》2015年第9期，第4～7页

　　作者孔祥智

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